CONTENIDO
Agradecimientos ................................................................................ 14
Prólogo............................................................................................... 15
Introducción ...................................................................................... 17
I. Marco Constitucional del Sistema de Control Fiscal
1. Diseño institucional .................................................................... 24
1.1 Forma de Estado y control fiscal ....................................... 24
1.2 Profundización de la descentralización ............................ 26
1.3 Carta de Derechos Territoriales ......................................... 26
1.4 Protección de recursos territoriales ................................... 27
1.5 Derecho territorial a participar en regalías ........................ 27
1.6 Derecho a participar en las rentas nacionales ................... 28
1.7 Prioridad del gasto público social ...................................... 29
1.8 Vinculación constitucional de la autonomía
de las entidades territoriales a la ejecución de la política
social del Estado ............................................................... 31
1.9 Doble garantía de recursos territoriales ............................ 31
1.10 Pilares del sistema de control fiscal .................................. 33
1.11 Control fiscal externo ........................................................ 33
1.12 Control fiscal interno ......................................................... 34
1.13 Participación ciudadana .................................................... 34
2. Tendencias del reformismo constitucional ................................... 35
2.1 ¿Hacia la recentralización? ............................................... 36
2.2 Sistema General de Participaciones .................................. 37
2.3 Sistema de control fiscal ................................................... 38
3. Sistema constitucional de control fiscal ...................................... 39
3.1 Naturaleza jurídica autónoma de las contralorías ............. 40
3.2 Ciudadanía organizada, asimilable a un verdadero
órgano de control .............................................................. 41
3.3 Reemplazo del modelo de fiscalización previa
por el modelo de auditoría posterior y selectiva................ 43
3.4 Modelo de control fiscal superado..................................... 43
3.5 Nuevo modelo de control fiscal ......................................... 45
3.6 Introducción del control de gestión y resultados............... 47
3.7 Conceptualización de los sistemas de control interno ....... 50
3.8 Promoción de la participación ciudadana .......................... 51
II. Distribución de competencias entre órganos de control fiscal
1. Ámbito competencial de las contralorías ..................................... 55
1.1 Requisitos creación contralorías territoriales .................... 56
1.2 Sistema orgánico no jerárquico y tensión unidad:
autonomía territorial ......................................................... 57
2. Fortalecimiento de las funciones de las contralorías .................... 62
2.1 Control macrofiscal ............................................................ 63
2.2 Informe del Balance General de la Hacienda .................... 64
2.3 Informe Consolidado del Presupuesto y del Tesoro ........... 66
2.4 Informe Consolidado de las Finanzas Públicas .................. 68
2.5 Informe Consolidado sobre la Deuda Pública del Estado ... 69
2.6 Informe Consolidado de los Sistemas de Control Interno .. 70
2.7 Informe de los Aspectos Generales del Estado
de los Recursos Naturales y del Ambiente ........................ 71
2.8 De la teoría a la práctica.................................................... 72
2.9 Funciones de ombusdman............................................... 72
2.10 Audiencia pública para adjudicación de licitaciones ......... 74
2.11 Iniciativa normativa de los contralores ............................. 76
3. Otorgamiento de funciones especiales al Contralor General ........ 77
3.1 Potestad reglamentaria ..................................................... 77
3.2 Normas de Auditoría Gubernamental (NAG) .................... 78
3.3 Control fiscal interno ......................................................... 80
3.4 Práctica deficiente ............................................................ 81
3.5 Control fiscal excepcional .................................................. 82
3.6 Control concurrente sobre recursos de transferencia ......... 83
3.7 Se confirma control prevalente sobre transferencias ......... 86
3.8 Hacia el control exclusivo ................................................. 91
4. Otras funciones ............................................................................ 92
4.1 Responsabilidad fiscal ....................................................... 92
4.2 Responsabilidad fiscal micro ............................................. 93
4.3 Responsabilidad fiscal macro ............................................ 94
4.4 Poder sancionatorio en materia administrativa fiscal ....... 95
5. Introducción de la figura del Auditor General ............................ 95
5.1 Control fiscal de segundo nivel ......................................... 95
5.2 Alcance de las funciones de la AGR .................................. 97
6. Forma de elección de los contralores territoriales ........................ 103
III. Desarrollo legal del control fiscal territorial
a la luz de la jurisprudencia
1. Evolución de la distribución de competencias entre órganos
de control fiscal ........................................................................... 108
1.1 Criterio inicial: orden territorial de pertenencia
del sujeto de vigilancia ..................................................... 108
1.2 Recentralización del control fiscal. Criterio según
origen del recurso público a vigilar ................................... 110
1.3 Cobertura del control fiscal territorial ............................... 117
1.4 Criterio complementario: carácter mixto público-privado
del capital del sujeto de control ........................................ 119
1.5 Régimen aplicable a sociedades de economía mixta ......... 120
1.6 Régimen aplicable a sociedades distintas de las
de economía mixta............................................................ 122
1.7 Régimen aplicable a las empresas de servicios públicos
domiciliarios ..................................................................... 124
1.8 Régimen aplicable a las entidades privadas
que administran recursos parafiscales .............................. 126
1.9 Régimen aplicable a entidades privadas que cumplen
una función pública remunerada con una tasa ................. 127
2. Control fiscal de segundo nivel: Auditoría General
de la República ........................................................................... 129
2.1 Evolución institucional ...................................................... 131
2.2 Atribuciones y funciones de la AGR .................................. 134
2.3 Sistema de evaluación integral de las contralorías
(SEISA) ............................................................................. 137
2.4 Debilidades y amenazas institucionales ........................... 141
2.5 Período constitucional ....................................................... 142
2.6 Control fiscal recíproco ...................................................... 142
2.7 Posible limitación del alcance de sus funciones ................ 144
3. Auditorías privadas ...................................................................... 145
IV. Propuestas de reforma
1. Introducción................................................................................ 149
2. Principales temas de reforma ...................................................... 155
2.1 Reversión de la tendencia recentralizadora
del reformismo constitucional .......................................... 155
2.2 Regionalización del control fiscal territorial...................... 156
2.3 Falta de autonomía presupuestal e independencia
política de las contralorías territoriales ............................. 158
2.4 Problema de suficiencia de recursos y control
de costos ........................................................................... 160
2.5 La ausencia de una carrera administrativa
para el auditor fiscal gubernamental ................................ 161
2.6 Limitación a la autonomía del Auditor General ................ 162
2.7 Forma de elección, calidades y régimen de inhabilidades
e incompatibilidades de los contralores territoriales
son deficientes .................................................................. 163
2.8 Generalización del control fiscal excepcional sobre
los recursos de las entidades territoriales por vía
del control prevalente ....................................................... 164
2.9 Necesidad de diferenciar entre potestad reglamentaria
de la CGR y competencia para prescribir métodos
y expedir criterios de evaluación de los contralores .......... 166
2.10 Control interno de baja calidad y desarticulado
del control fiscal ............................................................... 167
2.11 Dispersión y variedad de metodologías de control fiscal
y ausencia de un lenguaje común ..................................... 169
2.12 Funciones coadministradoras de la Contraloría y falta
de universalidad en la estadística fiscal ........................... 170
2.13 Normas débiles en cuanto a la aplicación de multas
e insuficiente aplicación de multas ................................... 171
2.14 Multiplicidad de sistemas de evaluación con funciones
superpuestas ..................................................................... 171
2.15 Débil participación ciudadana en el ejercicio del control
fiscal ................................................................................. 173
2.16 Elaboración en los informes macrofiscales ........................ 174
2.17 Falta de calidad en el ejercicio del control fiscal ............... 174
2.18 Alcance del proceso de revisión de la cuenta .................... 175
2.19 Falta de claridad sobre la función del control fiscal
de segundo nivel ............................................................... 176
2.20 Frecuente prescripción de los procesos de
Responsabilidad fiscal ....................................................... 177
2.21 Propuesta de reforma constitucional .................................. 179
Apéndice: Control fiscal en el territorio
1. Mapa de las contralorías territoriales ........................................... 185
2. Principales características ............................................................ 186
3. Categoría territorial ...................................................................... 187
3.1 Presupuesto por cuartiles .................................................. 189
3.2 Contralorías municipales ................................................... 190
3.3 Contralorías departamentales y distritales ........................ 195
4. Análisis del presupuesto de las contralorías
en términos reales ....................................................................... 199
4.1 Contralorías municipales ................................................... 200
4.2 Contralorías departamentales y distritales ........................ 201
5. Calidad del control fiscal territorial ............................................. 202
5.1 Contralorías territoriales.................................................... 202
5.2 Informes e indicadores de gestión de las contralorías....... 202
6. Contralorías municipales .............................................................. 205
6.1 Contraloría de Tunja ......................................................... 205
6.2 Contraloría de Popayán...................................................... 206
6.3 Contraloría de Valledupar .................................................. 208
6.4 Contraloría de Armenia ..................................................... 210
6.5 Contraloría de Pasto .......................................................... 212
6.6 Contraloría de Cúcuta ........................................................ 213
6.7 Contraloría de Manizales .................................................. 215
6.8 Contraloría de Cali ............................................................. 216
7. Contralorías departamentales y distritales ................................... 218
7.1 Contraloría de Amazonas .................................................. 218
7.2 Contraloría de Arauca........................................................ 220
7.3 Contraloría de Santa Marta ............................................... 221
7.4 Contraloría de la Guajira ................................................... 223
7.5 Contraloría de Bolívar ....................................................... 225
7.6 Contraloría de Risaralda .................................................... 227
7.7 Contraloría de Cundinamarca ............................................ 228
7.8 Contraloría de Cartagena ................................................... 230
8. Indicadores promedio de todas las contralorías ........................... 232
8.1 Contralorías municipales ................................................... 232
8.2 Contralorías departamentales y distritales ........................ 233
9. Contraloría General de la República (CGR) ................................... 235
9.1 Estructura orgánica ........................................................... 235
9.2 Organización funcional ..................................................... 235
10. Crítica ausencia de información para elaborar los indicadores ..... 240
11. Debilidades y fortalezas de las contralorías territoriales ............. 242
11.1 Fortalezas .......................................................................... 242
11.2 Debilidades ....................................................................... 243
Bibliografía ........................................................................................ 245