CONTENIDO
Reconocimiento ................................................................................. 21
Tabla de abreviaturas ......................................................................... 22
Concepto del Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez sobre el trabajo de tesis
presentado por el autor ........................................................... 23
Introducción general .......................................................................... 26
Plan de trabajo .................................................................................. 29
Justifi cación del presente trabajo ......................................................... 34
Antecedentes de esta teoría ................................................................ 36
Algunas observaciones sobre el método .............................................. 38
Parte I
Hacia una teoría general del convenio de la administración
Presentación y plan de exposición ...................................................... 39
Capítulo 1
Visión global sobre la actividad contractual de la administración
Introducción ...................................................................................... 40
1.1. La actividad administrativa y los mecanismos de actuación
de la administración ............................................................... 40
1.2. El acto administrativo y el contrato administrativo................... 44
1.3. La doctrina de la unilateralidad y la negación de la existencia
del contrato administrativo ..................................................... 48
1.4. El contrato, el acto complejo y el convenio .............................. 53
1.5. El contrato administrativo y el contrato de derecho privado
de la administración: teoría dual y teoría monista .................... 59
1.5.1. La discusión conceptual sobre la naturaleza de los
contratos de la administración .................................. 59
1.5.2. La teoría dual y la teoría monista en el derecho
colombiano .............................................................. 65
Capítulo 2
Teoría general de los convenios de la administración
Introducción ...................................................................................... 69
2.1. La distinción entre el convenio de la administración y el
contrato administrativo .......................................................... 69
2.2. El régimen jurídico del convenio de la administración .............. 75
2.3. La categoría general del convenio de la administración,
su clasifi cación y tipología ...................................................... 78
2.4. Aproximación conceptual al convenio de la administración ...... 80
2.4.1. El convenio de la administración constituye desde el
punto de vista formal un vínculo jurídico contractual . 83
2.4.2. El convenio tiene relevancia jurídica y sus confl ictos
se pueden ventilar judicialmente ............................... 84
2.4.3. El convenio se celebra entre personas jurídicas
públicas o entre estas y particulares .......................... 90
2.4.4. El convenio se propone la realización de fi nes
comunes a los sujetos contractuales .......................... 92
2.4.5. El convenio es una técnica o herramienta específi ca
de gestión pública .................................................... 92
2.5. Breve observación sobre el tratamiento de los convenios de la
administración en el derecho comparado ................................. 94
2.6. Acercamiento al régimen jurídico español ................................ 99
Recapitulación y conclusiones de la parte I ......................................... 104
Parte II
Hacia un concepto común de los convenios interadministrativos
Presentación y plan de exposición ...................................................... 106
Capítulo 3
Los acuerdos interorgánicos y las relaciones
interorgánicas e interadministrativas
Introducción ...................................................................................... 108
3.1. El concepto de órgano en la doctrina extranjera ....................... 108
3.2. El concepto de órgano en el ordenamiento jurídico colombiano . 110
3.3. El concepto de persona jurídica pública ................................... 114
3.4. Los conceptos de órgano y persona jurídica pública en el nuevo
estatuto de la administración pública ....................................... 118
3.5. Los conceptos de órgano y de persona jurídica frente a las
relaciones interorgánicas e interadministrativas ....................... 122
3.6. Naturaleza de los actos originados en la actividad interorgánica
y en la actividad interadministrativa ....................................... 122
3.7. El acuerdo interorgánico ......................................................... 126
Capítulo 4
Convenio interadministrativo: aproximación conceptual
y distinción con el contrato interadministrativo
Introducción ..................................................................................... 129
4.1. El concepto de convenio interadministrativo ............................ 130
4.1.1. Sujetos contratantes y objeto de los convenios
interadministrativos ................................................. 131
4.1.2. Naturaleza contractual y convencional del convenio
interadministrativo................................................... 135
4.2. El convenio interadministrativo y el contrato
interadministrativo ................................................................. 138
Capítulo 5
La regulación general de los convenios y contratos interadministrativos
Introducción ...................................................................................... 144
5.1. Los convenios y los contratos interadministrativos en el
Decreto Ley 222 de 1983 ...................................................... 146
5.2. Examen del alcance de la Ley 1150 de 2007, mediante la cual
se reforma la Ley 80 de 1993, en relación con los convenios
y contratos interadministrativos ............................................. 149
5.2.1. Observaciones generales sobre la Ley 1150 de 2007 . 150
5.2.2. Tratamiento de los convenios interadministrativos
en la Ley 1150 de 2007 .......................................... 157
5.2.2.1. Reseña de las normas previstas por el
literal c del numeral 4 del artículo 2
de la reforma ............................................ 157
5.2.2.2. Análisis de las normas previstas por el
literal c del numeral 4 del artículo 2
de la reforma ............................................ 158
5.3. Regulación común de los convenios interadministrativos y los
contratos interadministrativos en la Ley 80 de 1993 .............. 170
5.3.1. Contratación directa en los convenios
interadministrativos y en los contratos
interadministrativos ................................................. 170
5.3.2. Excepción a la regla de contratación directa .............. 172
5.3.3. Respeto del régimen general de contratación directa . 173
5.3.4. Cláusulas excepcionales ........................................... 174
5.3.5. Publicación .............................................................. 177
5.3.6. Certifi cado de disponibilidad presupuestal y registro
presupuestal ............................................................ 178
5.4. Contratos entre entidades territoriales previstos por la Ley 617
de 2000 y los convenios de asociación regulados por la Ley
715 de 2001 ......................................................................... 180
Capítulo 6
Convenios y contratos celebrados con organismos de cooperación
internacional y con entidades estatales cooperativas
Introducción ..................................................................................... 183
Sección primera. Convenios y contratos celebrados con organismos
de cooperación internacional ................................................... 183
6.1. Previsión legal y objeto de los contratos y convenios
celebrados con los OIC ............................................................ 185
6.2. Acuerdos de voluntades con los OIC: ¿Convenios o contratos? . 187
6.3. Alcance del inciso cuarto del artículo 13 de la Ley 80, o el
régimen aplicable a los contratos celebrados con los OIC .......... 190
6.4. Utilización de los contratos celebrados con los OIC:
el rápido compromiso presupuestal y la huida del
derecho administrativo ........................................................... 191
6.5. Tratamiento disciplinario de la gestión que implican los
contratos y los convenios celebrados con los OIC ..................... 193
6.6. Reacción de la Corte Constitucional o intervención
administrativa del órgano judicial ............................................ 194
6.7. Reglamentaciones expedidas por el gobierno nacional:
distorsión regulada y acatamiento a la intervención judicial ..... 197
6.8. La decisión directiva de la Procuraduría General de la Nación .. 203
6.9. Epílogo legislativo. Hacia una nueva regulación de los contratos
y convenios celebrados con organismos internacionales ........... 213
Sección segunda. Los contratos interadministrativos celebrados
con entidades estatales cooperativas ....................................... 218
6.10. La previsión de las entidades estatales cooperativas en la
Ley 80 de 1993 ..................................................................... 219
6.11. Los subcontratos celebrados en desarrollo de un contrato
interadministrativo ................................................................ 220
6.12. La regulación contenida en el Decreto 2170 de 2002 y su
modifi cación por el Decreto 4375 del 4 de diciembre de 2006 .. 224
6.12.1. El principio de libre competencia ............................... 225
6.12.2. El evento del único proveedor .................................. 226
6.12.3. La exigencia de inscripción en el RUP y la ejecución
directa del objeto pactado ......................................... 227
6.12.4. Los contratos con federaciones de municipios
o departamentos ...................................................... 228
12
6.13. Epílogo legislativo. Hacia una nueva regulación de los contratos
y convenios interadministrativos celebrados con las EEC ......... 229
Capítulo 7
Hacia una tipología de los convenios interadministrativos
Introducción ...................................................................................... 233
Sección primera. Convenio interadministrativo de cooperación
y convenio público de organización en la Ley 489 de 1998 ..... 234
7.1. Modalidades de asociación establecidas por la
Ley 489 de 1998 ................................................................... 235
7.2. Asociación entre entidades públicas: convenio
interadministrativo de cooperación y convenio público
de organización ...................................................................... 237
Sección segunda. Convenio de organización ........................................ 242
7.3. Concepto, objeto y clasifi cación general del convenio
de organización ...................................................................... 242
7.4. El convenio de organización y las competencias sobre
determinación de la estructura de la administración nacional .... 244
7.5. Entidades que se originan en el convenio de organización ........ 254
7.5.1. Sociedades de economía mixta ................................. 254
7.5.2. Asociación entre empresas industriales y
comerciales del Estado ............................................. 255
7.5.3. Asociaciones entre entidades públicas ....................... 255
7.5.4. Asociaciones y fundaciones de participación mixta .... 255
7.5.5. Otras entidades indirectas ......................................... 256
7.6. Entidades asociativas en el orden territorial: regiones,
áreas metropolitanas y asociación de municipios ..................... 257
Sección tercera. Convenio interadministrativo de desempeño ............... 259
7.7. Ubicación del convenio interadministrativo de desempeño
en el contexto general de la Ley 489 de 1998 ......................... 259
7.8. Concepto y régimen jurídico del convenio interadministrativo
de desempeño ....................................................................... 263
13
Capítulo 8
Un tipo: el convenio de delegación en la ley 489 de 1998
Introducción ...................................................................................... 268
8.1. Los rasgos básicos de la delegación ......................................... 268
8.2. Delegación administrativa en la Constitución de 1991
y en la Ley 489 de 1998 ........................................................ 270
8.3. Delegación administrativa frente a los conceptos de
desconcentración y descentralización de funciones .................. 272
8.4. Nuevo panorama de la delegación en Colombia: delegación
vertical y delegación horizontal .............................................. 277
8.5. El convenio de delegación de funciones. Concepto ................... 279
8.6. Alcance de la regulación de la Ley 489 de 1998 sobre los
convenios de delegación ......................................................... 279
8.7. Requisitos y condiciones especiales del convenio
de delegación ......................................................................... 281
8.7.1. Acto administrativo de delegación ............................ 282
8.7.2. Determinación de la función y los derechos y
obligaciones de las partes ......................................... 282
8.7.3. Determinación de la entidad delegataria que ejercerá
las funciones delegadas ............................................ 282
8.7.4. Obligatoriedad del convenio entre organismos
o entidades del orden nacional a favor de entidades
territoriales .............................................................. 282
8.7.5. Precisión del término o plazo de ejecución del convenio
celebrado con entidades territoriales .......................... 283
8.7.6. Necesidad del convenio con entidades
descentralizadas ..................................................... 284
8.7.7. Obligatoriedad de pactar mecanismos de información
y orientación de la ejecución del convenio ................. 284
8.7.8. Prohibición de delegar ciertas funciones .................... 284
8.7.9. Exigencia de los requisitos establecidos para los
convenios interadministrativos ................................ 286
14
8.7.10. Régimen jurídico de los actos expedidos por el
delegatario en desarrollo de la función delegada ....... 286
8.7.11. La responsabilidad derivada del ejercicio de la función
delegada .................................................................. 287
8.7.12. Posibilidad de reasumir el ejercicio de la función
por parte del delegante ............................................. 287
Recapitulación y conclusiones de la parte II ....................................... 289
Parte III
Los convenios administrativos
Presentación y plan de exposición ...................................................... 296
Capítulo 9
Convenio administrativo:
aproximación conceptual y rasgos característicos
Introducción ..................................................................................... 298
9.1. Fundamentos conceptuales y contexto histórico ..................... 298
9.1.1. La participación administrativa ................................ 300
9.1.2. La concertación económica ....................................... 309
9.1.3. El fomento ............................................................. 313
9.1.4. La colaboración convencional de los particulares ....... 316
9.2. Concepto de convenio administrativo ..................................... 321
9.3. Características específi cas del convenio administrativo ............. 325
9.3.1. Intereses de las partes en el convenio
administrativo ......................................................... 325
9.3.2. Régimen general de los convenios administrativos .... 326
9.3.3. Selección del contratista del convenio
administrativo ........................................................ 331
15
Capítulo 10
Primer tipo: los convenios administrativos
de colaboración en la ley 489 de 1998
Introducción ...................................................................................... 333
10.1. La descentralización por colaboración ..................................... 334
10.2. Regulación general de las condiciones para el ejercicio
de funciones administrativas por particulares ........................... 336
10.3. La avocación de las funciones................................................. 339
10.4. El acto administrativo por el cual se confi ere el ejercicio
de la función administrativa a los particulares ......................... 340
10.4.1. La competencia para expedir el acto administrativo
y la forma que el mismo adopta ................................ 340
10.4.2. El contenido del acto administrativo ......................... 342
10.4.2.1. Las funciones específi cas que se
encomendarán a los particulares ............... 343
10.4.2.2. Las calidades y requisitos que deben reunir
las entidades o personas privadas que
eventualmente resulten adjudicatarias
del ejercicio de funciones administrativas ... 345
10.4.2.3. Las condiciones del ejercicio de las
funciones respectivas ................................ 345
10.4.2.4. La forma de remuneración ....................... 346
10.4.2.5. La duración del encargo y las garantías
que deben prestarse .................................. 348
10.5. La convocatoria pública .......................................................... 349
10.6. Los convenios administrativos de colaboración ........................ 350
10.6.1. Obligación de celebrar el convenio de colaboración .... 351
10.6.2. Plazo de ejecución del convenio de colaboración........ 353
10.6.3. Contenido del convenio de colaboración .................... 355
10.6.4. Desarrollo del convenio de colaboración .................... 355
10.6.4.1. Régimen jurídico de los actos y contratos de
ejecución del convenio de colaboración ...... 355
16
10.6.4.2. Régimen de inhabilidades
e incompatibilidades ................................. 356
10.6.4.3. Control sobre el ejercicio de las funciones ... 357
10.7. El caso de los convenios administrativos de asociación
y los convenios mixtos de organización .................................. 358
Capítulo 11
Segundo tipo: los convenios administrativos de interés
público provistos por el artículo 355 de la Constitución
Introducción ...................................................................................... 364
11.1. Antecedente histórico y alcance de la fuente normativa
de este régimen especial ......................................................... 366
11.2. Concepto y régimen jurídico de los convenios de interés
público .................................................................................. 369
11.3. Sujetos contractuales: entidades estatales autorizadas para
contratar y personas jurídicas de derecho privado sin ánimo
de lucro ................................................................................. 371
11.4. Objeto de los convenios de interés público ............................... 377
11.5. Objetos sobre los que no pueden versar los convenios de interés
público .................................................................................. 379
11.5.1. Contratos que implican una contraprestación directa
a favor de la entidad pública contratante ................... 379
11.5.2. Transferencias del presupuesto público a las entidades
privadas .................................................................. 381
11.5.3. Apropiaciones presupuestales decretadas a favor de
personas jurídicas de carácter público o de
participación mixta .................................................. 382
11.5.4. Transferencias a personas naturales .......................... 383
11.5.5. Contratos de ejecución para la entidad pública ........... 384
11.6. Cláusulas exorbitantes o excepcionales al derecho común ........ 385
11.7. Régimen especial de inhabilidades .......................................... 388
17
11.7.1. Tener la calidad de servidor público que ejerza
autoridad civil o política en el territorio dentro del
cual le corresponda realizar funciones a la entidad
pública contratante .................................................. 388
11.7.2. Ser miembro de corporaciones públicas con competencia
en el territorio dentro del cual le corresponda ejercer
funciones a la entidad pública contratante ................. 388
11.7.3. Tener la condición de cónyuge, compañero
permanente o pariente de las personas que ejerzan
cargos de nivel directivo en la entidad pública
contratante .............................................................. 389
11.8. Autorización para contratar .................................................... 391
11.8.1. Aprobación del Consejo de Ministros ......................... 391
11.8.2. Autorización del representante legal de la Nación
o de la entidad territorial respectiva .......................... 392
11.8.3. Autorización de la entidad que corresponda según
quién suministre los recursos respectivos .................. 392
11.8.4. Autorización en los casos de fi ducia o encargo
fi duciario ................................................................. 392
11.9. Certifi cado de disponibilidad presupuestal y registro
presupuestal .......................................................................... 393
11.10. Garantías .............................................................................. 395
11.11. Interventoría y control social .................................................. 395
11.12. Ausencia de vínculo laboral .................................................... 396
11.13. Especialidad de la inversión de los recursos ............................. 397
11.13.1. Sobre el reconocimiento de gastos
de administración .................................................... 397
11.13.2. Sobre el pacto de honorarios ..................................... 398
11.13.3. Verifi cación de la destinación especial de
los recursos ............................................................. 399
11.14. Violación de las prohibiciones del régimen especial .................. 400
11.15. Ejercicio del control fi scal y otros tipos de control ..................... 402
11.16. Régimen especial para el sector salud ...................................... 403
11.16.1. Prueba de la idoneidad ............................................. 404
18
11.16.2. Garantías................................................................. 404
11.16.3. Entidades de carácter hospitalario con licencia
en trámite ................................................................ 405
Capítulo 12
Los convenios y contratos regulados por las normas
de ciencia y tecnología
Introducción ...................................................................................... 406
12.1. El marco constitucional de la ciencia y la tecnología ................ 407
12.2. Las diferentes modalidades de asociación y los tipos
contractuales previstos por el régimen de ciencia y tecnología .. 409
12.3. Los propósitos de la asociación en ciencia y tecnología ............ 410
12.4. La defi nición de las actividades científi cas y tecnológicas ......... 411
12.5. El convenio especial de cooperación en ciencia y tecnología ..... 413
12.5.1. El régimen y los requisitos del convenio especial de
cooperación en ciencia y tecnología .......................... 414
12.5.2. Las partes contratantes ............................................ 419
12.5.3. El objeto de los convenios especiales de cooperación en
ciencia y tecnología ................................................. 422
12.5.4. Reglas específi cas y contenido del convenio especial de
cooperación en ciencia y tecnología .......................... 423
12.5.4.1. Régimen de solidaridad ............................. 423
12.5.4.2. Propiedad de los resultados ....................... 423
12.5.4.3. Obligaciones contractuales ........................ 423
12.5.4.4. Administración de los recursos aportados .. 424
12.5.4.5. Transferencia tecnológica .......................... 424
12.5.4.6. Otras previsiones o cláusulas .................... 424
12.6. Los contratos o convenios de fi nanciamiento en ciencia
y tecnología y su relación con el convenio especial
de cooperación ....................................................................... 424
12.6.1. Modalidades del convenio de fi nanciamiento
en ciencia y tecnología ............................................. 426
12.6.1.1. Reembolso obligatorio ............................... 426
19
12.6.1.2. Reembolso condicional ............................. 426
12.6.1.3. Reembolso parcial .................................... 427
12.6.1.4. Recuperación contingente ......................... 428
12.7. Los contratos de administración de proyectos en ciencia
y tecnología ........................................................................... 429
12.8. Los convenios de organización en ciencia y tecnología ............ 431
12.8.1. El objeto de las entidades creadas por los convenios
de organización en ciencia y tecnología .................... 435
12.8.2. Los aportes de la Nación y sus entidades
descentralizadas ...................................................... 436
12.8.3. El régimen jurídico de las entidades que se crean
por los convenios de organización en ciencia
y tecnología ............................................................. 436
12.8.4. Compra y venta de acciones, cuotas o partes
de interés ................................................................ 436
12.9. Algunos comentarios sobre Colciencias y su relación
con los convenios y contratos de ciencia y tecnología .............. 437
Recapitulación y conclusiones de la parte III ....................................... 439
Conclusiones generales ..................................................................... 444
Bibliografía ........................................................................................ 447