EL PROYECTO NEOLIBERAL DEL REY ABDALLAH II. PARA JORDANIA: ZONAS FRANCAS Y POLÍTICA EXTERIOR ERIKA LILIANA RODRÍGUEZ MOJICA UNIVERSIDAD COLEGIO MAYOR DE NUESTRA SEÑORA DEL ROSARIO FACULTAD DE RELACIONES INTERNACIONALES BOGOTÁ, D.C., 2016 “El proyecto neoliberal del rey Abdallah II. para Jordania: zonas francas y política exterior” Monografía de Grado Presentada como requisito para optar al título de Internacionalista En la Facultad de Relaciones Internacionales Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario Presentada por: Erika Liliana Rodríguez Mojica Dirigida por: Ralf J. Leiteritz Semestre I, 2016 A Ayman, en nombre de su gratitud hacia Jordania. AGRADECIMIENTOS Como decía una muy estimada profesora, esta sección es el equivalente al agradecimiento de un ciclista al finalizar una carrera, intentando incluir a sus patrocinadores y a todos quienes hicieron posible su victoria, a riesgo de extenderse demasiado, o de dejar a alguien por fuera. En este caso, quisiera hacer mi agradecimiento de ciclista, esperando que sea lo más justo posible, a mis papás en primer lugar, quienes me dieron gran parte del apoyo que necesité para terminar mis estudios de pregrado. También a mis hermanas, por hacerme querer ser un buen ejemplo para ellas. A mis amigos de Relaciones Internacionales por acompañarme durante 5 años lleno de buenos y malos momentos que a partir de ahora solo serán recuerdos. A los profesores Ralf Leiteritz, de la Universidad del Rosario y Rainer Hülsse, de la LudwigMaximilians Universität de Múnich, por guiarme y corregirme en la elaboración a de este trabajo de grado. Hay muchas más contribuciones que definitivamente habría que tener en cuenta, aunque ni esas personas ni yo misma sepamos lo importantes que fueron. En todo caso muchas gracias, aunque nunca lleguen a leer estas palabras. RESUMEN Esta monografía busca explicar los intereses y resultados parciales obtenidos por la monarquía del Reino Hachemí de Jordania en el proyecto neoliberal de apertura económica y creación de zonas francas bajo el gobierno de Abdallah II., especialmente la región fronteriza de Al-Karameh y la relación bilateral con Irak, como parte de su política económica nacional e internacional. Para el análisis se utilizarán dos teorías de Relaciones Internacionales; la teoría de interdependencia compleja de Robert Keohane y Joseph Nye, y la aproximación teórica de régimen híbrido de Curtis Ryan y Jillian Schwedler. A partir de ambas, se definen dos variables, vulnerabilidad y régimen híbrido, a través de las cuales se da una respuesta a por qué Jordania se está convirtiendo en un Estado neoliberal. Palabras Clave: Jordania, Rey Abdallah II., Neoliberalismo, Zonas Francas, Vulnerabilidad, Régimen híbrido. ABSTRACT This monograph seeks to explain the interests and partial results obtained by the Hachemi Kingdom of Jordan in its project of neoliberal economic opening and free zones' establishment under the rule of Abdallah II. with special focus on the border region of AlKarameh and the bilateral relation with Iraq, as a part of its national and international economic policy. Two International Relations theories will be used for the analysis: complex interdependence by Robert Keohane and Joseph Nye, and the hybrid regime approach by Curtis Ryan and Jillian Schwedler. From two resulting variables, vulnerability and hybrid regimen, an answer to why Jordan is becoming a neoliberal state will be given. Key words: Jordan, King Abdallah II., Neoliberalism, Free Zones, Vulnerability, Hybrid Regime. CONTENIDO Pág. LISTA DE GRÁFICOS, CUADROS Y TABLAS INTRODUCCIÓN 1. LA VULNERABILIDAD DE JORDANIA: ECONOMÍA, REFUGIADOS E ISLAMISMO 1.1. Vulnerabilidad económica 1.2. Vulnerabilidad frente a los refugiados 1.3. Vulnerabilidad frente al islamismo 2. RÉGIMEN HÍBIRDO: ¿ENTRE EL NEOLIBERALISMO, EL 26 28 31 34 39 43 43 47 51 53 58 10 10 16 18 8 AUTORITARISMO Y LA DEMOCRACIA? 2.1. El neoliberalismo jordano 2.2. La Primavera Árabe: ¿camino a liberalización democrática? 2.3. Reforma política 2.4. Control estatal y des-democratización 3. LAS ZONAS FRANCAS Y LA POLÍTICA EXTERIOR DE JORDANIA 3.1. El régimen de zonas francas en el Comercio Internacional 3.2. Las zonas francas en Jordania 3.3. Relación económica de Jordania con Irak 3.4. Acuerdos de comercio e inversión regionales e internacionales CONCLUSIONES LISTA DE GRÁFICOS, CUADROS Y TABLAS Pág. Gráfica 1. Gráfica 2. Gráfica 3. Tabla 1. Tabla 2. Tabla 3. Tabla 4. Exportaciones de Jordania en 2015 por continente o región Importaciones de Jordania en 2015 por continente o región Índice de estabilidad política y ausencia de violencia y terrorismo Categorías de zonas económicas especiales Incentivos ofrecidos en las zonas francas de Jordania Justificación de la política jordana de zonas francas Déficit balanza comercial de Jordania por acuerdo de libre comercio 13 14 19 46 48 49 55 INTRODUCCIÓN Este trabajo de grado es una monografía sobre economía política internacional enfocada en el proyecto neoliberal del rey Abdallah II. para el Reino Hachemí de Jordania, especialmente en el estudio de la creación de zonas francas comerciales en la región de Al-Karameh, en la frontera con Irak. En la investigación se analizan elementos del contexto político regional y nacional, buscando establecer una relación entre el proyecto neoliberal como variable independiente, y la vulnerabilidad y el régimen híbrido como variables dependientes. Se pretende establecer las razones que explican el interés de Jordania, y finalmente también los efectos esperados y no esperados del proyecto en el comercio internacional y en la economía nacional jordana. El objetivo central es identificar esos intereses, dando una respuesta a por qué Jordania promueve un proyecto neoliberal de política económica. La hipótesis de la monografía es que el interés de Jordania en promover el neoliberalismo a través de zonas francas está determinado por su vulnerabilidad y su régimen híbrido, aunque el fin último es mantener a la familia real hachemí en el poder. El proyecto de libre comercio y zonas francas tiene efectos sobre la vulnerabilidad y la dinámica del régimen híbrido, pero también se encuentra que la relación entre las variables parece ser de doble vía de causalidad. Los objetivos específicos de la monografía son (1) describir el efecto del proyecto en la situación de vulnerabilidad que vive Jordania debido a la influencia externa de la situación en Irak en términos comerciales, humanitarios y de ascenso del islamismo; (2) explicar el efecto en el sistema político, especialmente de un régimen híbrido y (3) evaluar el efecto del proyecto neoliberal en la política exterior y cooperación económica de Jordania hacia Irak y otras economías. Para dar respuesta a la pregunta central se evaluará la teoría de interdependencia compleja y la aproximación teórica de régimen híbrido, con el objetivo de evaluar el efecto de la variable independiente entendiendo qué intereses hay detrás del proyecto y cómo se defienden los mismos en el proceso de policy making en Jordania, por lo que se tendrá en cuenta este juego entre los actores influyentes en el proceso de diseño e implementación de un proyecto de Estado neoliberal. 8 El texto consta de tres capítulos y sigue un método cualitativo, presentando un análisis guiado por dos teorías de Relaciones Internacionales. En el primero se buscará medir la vulnerabilidad de Jordania como variable dependiente del proyecto neoliberal, tomando como indicadores el comercio, los refugiados y el ascenso del islamismo. En el segundo capítulo se evaluará el efecto de las políticas económicas neoliberales (privatización, libre comercio, apertura a la inversión extranjera) en la dinámica de un régimen híbrido según lo definen Ryan y Schwedler, cuyos indicadores son la liberalización política y la des-liberalización económica. (Ryan y Schwedler 2004, pág. 140) En el tercer capítulo se explorará el libre comercio y el establecimiento de zonas francas como herramientas de la política exterior jordana para consolidar el proceso de liberalización económica y el posicionamiento del gobierno del rey Abdallah II. Se buscará establecer el efecto de la consolidación del neoliberalismo en la política exterior jordana frente a Irak y a otros Estados. 9 1. LA VULNERABILIDAD DE JORDANIA: ECONOMÍA, REFUGIADOS Y SEGURIDAD En este primer capítulo se buscará analizar la situación de Jordania según un concepto de le teoría de Interdependencia Compleja de Keohane y Nye, que será utilizado como variable dependiente, y que es definido en el libro Power and Interdependence (1997) como vulnerabilidad. Para los autores, la interdependencia compleja consiste en una relación donde el intercambio entre dos Estados, como Jordania e Irak, tiene efectos y costos recíprocos pero asimétricos para ambos. La amplitud de la agenda y de los canales de relación entre dos Estados genera que sea cada vez más difícil controlar el intercambio comercial, financiero, migratorio, tecnológico y de ideas a través de las fronteras soberanas, lo que reconfigura las estructuras de poder nacional, regional e internacional. (Keohane y Nye 1977, pág 42) Así, un Estado demuestra sensibilidad frente a hechos exógenos cuando siente los efectos de los mismos antes de que se puedan modificar las políticas para tratar de cambiar esta situación. El Estado presenta vulnerabilidad cuando continúa experimentado esos efectos de origen externo, incluso después de haber modificado sus políticas. Jordania, entonces, es un actor sensible y vulnerable a la situación de Irak, y específicamente de la región fronteriza de Al-Karameh, cuyos efectos exógenos continúa sintiendo, aun después de llevar a cabo reformas económicas, sociales, políticas y militares para tratar de contrarrestarlos. Pero también hay un efecto endógeno, originado del proyecto neoliberal del rey Abdallah II., en el aumento o reducción de esa vulnerabilidad. 1.1. Vulnerabilidad económica La política económica del rey Abdallah II. para Jordania, basada en un plan de intervención diseñado por el Fondo Monetario Internacional (FMI) a finales de la década de 1990, responde a 5 retos principales de origen tanto externo como interno: el aumento de la calidad de vida basado en el crecimiento de la productividad, el desmonte de los subsidios propios de una dinámica de Estado rentista, el control de la inflación, la (in)dependencia de 10 la ayuda externa, y el riesgo de impago de la deuda pública equivalente al 80% del PIB (EPI 2011, pág. 86). Así, desde que asumió el trono, el rey Abdallah II. ha implementado reformas económicas significativas que responden a estos indicadores de vulnerabilidad establecidos por el FMI como tres objetivos principales de cambio: una política monetaria más rigurosa y verosímil, una política fiscal más eficaz pero, sobre todo, una política comercial de apertura. (Figuerola Santos 2004, pág. 42) Todas estas medidas han sido, en principio, modificaciones a la política interna para disminuir los costos que han implicado para Jordania diferentes eventos regionales y mundiales como la Guerra de Irak, la Primavera Árabe y la crisis económica mundial. Sin embargo, también han resultado muy convenientes para que el gobierno enfrente altos niveles de inconformismo por su desempeño al buscar nuevas formas de legitimación nacional e internacional. El programa, que inició en 1989, tuvo además el apoyo del Banco Mundial (BM) y de varios Estados interesados en procurar el desarrollo de Jordania. Los tres objetivos planteados por el FMI se remitían a tres grandes dificultades encontradas en la economía jordana. Primero, abandonar la política autárquica y el modelo de sustitución de importaciones. Segundo, promover la desregulación de los mercados y favorecer la apertura económica y el comercio exterior. Tercero, y de manera general, abandonar el proteccionismo. (Mossallem 2015, párr. 3) Pero ya sea porque un desvío de la reforma original o por una implementación parcial o inapropiada, el caso que el FMI y el Banco Mundial pretendieron mostrar como un modelo a seguir para otros países en caso de crisis, resultó decepcionante. Un análisis del contenido de los programas diseñados para Jordania por parte de Harrigan, El-Said y Wang permite identificar varias debilidades en las predicciones de las políticas. La definición de vulnerabilidad que dan Keohane y Nye en su teoría de interdependencia compleja indica que un actor puede seguir sintiendo los efectos de una situación surgida externamente, incluso después de modificar y tratar de cambiar sus políticas. (Keohane y Nye 1977, pág. 38) 11 A pesar de los esfuerzos de la monarquía, el FMI y el BM, las reformas introducidas durante los últimos años del siglo XX no produjeron los resultados esperados. Jordania no logró un crecimiento intensivo de su economía basado en las exportaciones sino uno extensivo, es decir no debido al aumento de la productividad y las ganancias, sino de la contribución de otros factores provenientes del sector de bienes no transables1. (Harrigan, ElSaid y Wang 2006, pág. 263) Los autores concluyen que el optimismo que caracterizó los informes que presentaron ambas organizaciones sobre el programa de reformas para Jordania tenía un componente importante de presión por parte de algunos países miembro. Ellos, como contribuyentes y donantes directos en los programas, al parecer querían justificar el flujo continuo de fondos hacia el Medio Oriente y por eso buscaron consolidar a Jordania como el mayor aliado de Occidente en la región. (Harrigan, El-Said y Wang 2006, pág. 264). El intento de reforma en Jordania fue demasiado amplio, profundo y rápido (UNCT 2003, párr. 4). Además de los problemas ya mencionados, la inestabilidad de los gobiernos, y diferentes shocks externos adversos dificultaron el proceso y demuestran que este país es un actor muy vulnerable desde el punto de vista de la teoría de la interdependencia compleja. La crisis que tuvo lugar luego de las Guerras del Golfo (1990-1995) fue determinante. Las exportaciones jordanas cayeron drásticamente por el involucramiento en el conflicto de su principal socio comercial y proveedor de petróleo. Además, por respaldar a Irak, Estados vecinos decidieron distanciarse e imponerle restricciones comerciales a sus exportaciones. 300.000 jordanos que vivían en el extranjero regresaron, lo que redujo las remesas y aumentó la oferta de fuerza laboral, agudizando el desempleo. (Astorino-Courtois 1998, pág. 740). La respuesta del recién ascendido rey Abdallah II. fue tratar de seguir el plan de reforma del FMI y convertir a Jordania en una economía competitiva, más eficiente y productiva, atractiva a la inversión y abierta al comercio. (Lasensky 2006, pág. 18) Sin embargo, la economía jordana es una de las más pequeñas de Medio Oriente, con recursos insuficientes de agua y petróleo, y dependiente de la ayuda extranjera. Aproximadamente 1.41 millones de personas conforman la fuerza laboral; 5% está en la 1 Que no pueden importarse ni exportarse. 12 agricultura, 12.5% en la industria, y el 82.5% en los servicios. La industria se concentra en la producción farmacéutica y minera. La hotelería y el turismo también constituyen una parte relevante de la economía jordana. (Jordan Times 2015, párr. 8) Los principales productos que se importan son petróleo y bienes manufacturados en general, así como maquinaria y textiles. Los principales socios en importaciones son Arabia Saudí, China, Italia, Estados Unidos e Irak. En cuanto a sus exportaciones, entre los mercados que más le compran a Jordania están Estados Unidos, Irak, India y Arabia Saudí (US Department of State 2015, pág. 86). Gráfica 1. Exportaciones de Jordania en 2015 por continente o región Fuente: (OEC 2015, párr. 2). Vale la pena destacar que el comercio entre zonas, es decir, la cantidad de exportaciones jordanas que van para zonas francas y otro tipo de zonas económicas especiales representa el cuarto mercado más grande para Jordania, mientras que la producción que llega al mercado local es menor al 1%. Este punto contribuye a demostrar la importancia comercial que ha adquirido el programa de zonas francas, con una baja afectación a la industria local. Sin embargo, este aspecto será analizado detalladamente en el capítulo 3. 13 Gráfica 2. Importaciones de Jordania en 2015 por continente o región Fuente: (OEC 2015, párr. 3). El petróleo por valor de USD$700 millones al año que Jordania recibía de Irak dejó de llegar definitivamente al inicio de la guerra en 2003. A partir de ese momento, el gobierno hachemí se vio obligado a buscar otras fuentes de financiación energética y a desmontar subsidios. (Figuerola Santos 2004, pág. 48) Jordania estrechó sus lazos con las monarquías del Golfo Pérsico, entre otras razones, para tener acceso a sus gigantescas reservas de petróleo y gas. Sin embargo, también ha conseguido que actualmente sigan siendo quienes más invierten en sus proyectos de infraestructura y comercio (MEED 2014, pág. 19). Por su parte, Estados Unidos aumentó la cantidad de ayuda externa para Jordania. Estos fueron logros importantes para contrarrestar la dependencia energética de Irak. (Figuerola Santos 2004, pág. 39) Jordania también ha logrado estimular sus vínculos económicos al unirse a zonas y acuerdos de libre comercio bilaterales y regionales. Las causas y consecuencias de la firma de estos acuerdos, en el marco del proyecto de política económica neoliberal del rey Abdallah II. para Jordania serán profundizados en la capítulo 3, luego de analizar más detalladamente los intereses políticos y económicos detrás de los mismos. Por ahora, basta mencionar que el país se ha visto obligado a diversificar y reorientar sus relaciones comerciales debido a su vulnerabilidad a situaciones como la guerra en Irak. Pero a pesar de los esfuerzos constantes por convertirse en una economía de servicios, en 1999 Jordania seguía siendo un Estado semirrentista que dependía en gran medida de la 14 cooperación internacional. Ibrahim define que un Estado es semirrentista cuando vive de rentas, o sea de actividades no productivas. La diferencia con el Estado rentista es que el semirrentista no tiene recursos naturales para extraer, sino que depende de remesas y ayuda externa para equilibrar sus finanzas. Un Estado semi o rentista no recauda, sino que distribuye sus ingresos entre la población (Ibrahim 2006, pág. 84)2. También el aumento de la competencia en Medio Oriente hizo que cada vez fuera más difícil para Jordania atraer inversión extranjera. Claros ejemplos son los casos exitosos de apertura de Marruecos y Egipto. (Lynch 2012a, párr. 5) Unos años después, la crisis económica mundial de 2008 se manifestó en Jordania con la caída de más del 30% de la inversión extranjera directa. Además, con el inicio de las protestas de la Primavera Árabe en otros países de la región -que en Jordania fueron significativas pero nunca tan fuertes- se generó mucha preocupación y desconfianza en los mercados internacionales. La situación económica y política de insatisfacción y frustración requería atención prioritaria. (Jaradat 2010, pág. 46) De igual forma, la recesión mundial implicó una reducción drástica de la ayuda recibida por concepto de cooperación internacional. Por eso se tuvo que modificar la política fiscal, con el fin de evitar un déficit aún mayor en el presupuesto público. Reduciendo impuestos y garantizando depósitos bancarios, por ejemplo, el gobierno jordano ha querido estimular el crecimiento interno así como atraer a más inversionistas extranjeros. (US Department of State 2011, pág. 85) Así, parte de la intención del proyecto neoliberal tenía que ver con adquirir ciertas capacidades que le permitieran al Estado jordano enfrentar su precaria situación económica de dependencia de la ayuda externa y la carencia de recursos naturales, así como acelerar la transición desde el semirrentismo. A lo largo de los siguientes capítulos se analizará cómo específicamente el proyecto de zonas francas se ha promovido como una herramienta central a este propósito, y a otros intereses no necesariamente económicos. 2 Las consecuencias políticas de la estructura semirrentista del Estado jordano serán examinadas a profundidad en el capítulo 2. 15 1.2. Vulnerabilidad frente a los refugiados Después del inicio de la guerra en 2003, muchos extranjeros residentes en Irak fueron objeto de persecución y ataques, y por eso decidieron buscar refugio en Jordania. Antes de la guerra, Jordania se había preparado para el influjo de refugiados con la ayuda de ACNUR y de otras organizaciones locales e internacionales. A pesar de no pertenecer ni a la Convención (1951) ni al Protocolo (1967) sobre el Estatuto de los Refugiados, Jordania sí tiene obligaciones establecidas por el derecho internacional con respecto al tratamiento que debe otorgarles. El derecho consuetudinario sobre protección establece una prohibición a la deportación a partir del momento en que un refugiado se presenta ante las autoridades estatales para pedir asilo y al rechazo en el momento en que pretende entrar a través de una frontera. (Dawisha y Dawisha 2003, pág 51) El gobierno de Jordania ha sido acusado de incumplir sus obligaciones internaciones por prohibir que los refugiados entren a su territorio, y que después salgan de los campos, dado que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, del cual Jordania es parte, reconoce la libertad de movimiento para los ciudadanos, refugiados y asilados de los Estados. Solo en caso de que una ley nacional establezca que estas personas pueden representar una amenaza contra la seguridad nacional, hay razones para que un Estado restrinja este derecho (ECHO 2015). Los sirios que huyen de la guerra civil en su país conforman la mayoría de la población de refugiados en Jordania. Uno de cada diez habitantes en Jordania es un refugiado sirio, lo que equivale a 600.000 personas. De los sirios que han llegado a Jordania, solo aproximadamente el 20% vive en campos de refugiados. (Khoury 2015, pág. 93) Por otro lado, al 31 de julio de 2015 había 30.000 iraquíes registrados ante la oficina de ACNUR en Jordania; algunos huyendo de la violencia sectaria en Baghdad, pero casi el 70% de los nuevos registros procedentes de áreas controladas por el Estado Islámico en las regiones de Ninevah, Salah Al Din y Anbar (Irak). (Irin 2003) Dado que Jordania no hace parte del Estatuto de los Refugiados, a los iraquíes se les garantizan seguridad y respeto como "huéspedes", pero no tienen un estatus legal claro. 16 Jordania ha argumentado constantemente que la única solución es la reubicación en otro país o la repatriación de esta población. (Seeley 2010, párr. 33) El apoyo global a través de la cooperación internacional es indispensable pero insuficiente ante la emergencia humanitaria que se vive en Jordania con mayor intensidad desde que se reactivaron los conflictos civiles en Siria e Irak. Según cálculos de ACNUR, el número de refugiados sirios en Jordania ya equivale a casi el 10% de la población del país. Y la preocupación de la monarquía es que estas cifras pudieran llegar incluso a duplicarse en menos de 5 años. (Dazinger 2013, pág. 42) Ciertamente, Jordania no tiene la capacidad para atender y asumir por sí sola los costos económicos y de seguridad que implica la presencia de cientos de miles de refugiados. Así, a pesar de que cada vez recibe más recursos de organizaciones y gobiernos extranjeros para este fin para atender los costos humanitarios, Jordania está desbordada en su capacidad institucional nacional. Por eso, establecer una zona franca o un parque industrial en una región fronteriza con un desafío humanitario, político y económico semejante es considerado un incentivo adicional para el gobierno jordano; no solo se logra atraer capital por parte de la cooperación internacional, sino que se promueven proyectos para la creación de empresas e industrias que atraigan inversionistas locales y extranjeros, junto con una infraestructura y una ampliación de los mercados laborales que puede contribuir a enfrentar la llegada masiva de refugiados. Sin embargo, hasta ahora no hay registro oficial de que miembros o grupos de esta población refugiada hayan sido incluidos activa e intencionalmente por parte del gobierno de Jordania en este u otros proyectos de zonas francas en las regiones fronterizas. (Reuters 2013, párr. 6) Por el contrario, los refugiados crean tensión en la sociedad jordana. Si la capacidad de Jordania para proveer agua continúa disminuyendo, las poblaciones rurales más vulnerables podrían empezar a migrar masivamente hacia las ciudades, lo que podría resultar en aún más inestabilidad. Además, como una medida neoliberal para disminuir el déficit presupuestario, el gobierno de Jordania ha decido desmontar una gran cantidad de subsidios y ayudas a los refugiados, a pesar del aumento de la ayuda externa recibida con este fin. (Stratfor 2013, párr. 5) 17 1.3. Vulnerabilidad frente al islamismo Como comandante supremo de la Fuerzas Armadas, el rey Abdallah II. ha expresado que Jordania siempre será un oasis de seguridad, estabilidad y progreso (Ashkarhkar 2007, párr. 1). En los últimos 5 años, el poder militar como defensor de los logros del proyecto neoliberal ha pretendido reducir la vulnerabilidad de Jordania al enfrentar las situaciones externas que afectan y amenazan dicha seguridad y estabilidad. En un discurso pronunciado durante una graduación en la Universidad Militar Mut'a el rey afirmó: El Ejército Árabe (en referencia a la Real Fuerza Jordana) nunca ha fallado en responder al llamado al deber en defensa de los derechos y la dignidad de la Umma, y de cada centímetro de la tierra árabe (…) Su misión en la vida es defender su patria, proteger sus logros, y contribuir a la modernización y el desarrollo, que mejoran la fuerza, el status, la seguridad y la estabilidad (Jordan Times, 2011, párr. 18). Las palabras del rey solo son parcialmente ciertas; según el índice Global Firepower PwrIndx, que establece un coeficiente para la capacidad militar de todos los Estados del mundo considerando variables como mano de obra, sistemas terrestres, poder aéreo y naval, recursos naturales, finanzas, logística y geografía, y cuyo puntaje más alto es 0.00, Jordania alcanza 1.57. Eso le da la posición 64 de 126 en el orden mundial, y 6 de 13 en la región de Medio Oriente, aunque Israel, Irán, Arabia Saudí, Siria y Emiratos Árabes Unidos lo superan notablemente. (GFP 2015, párr. 8) Además, según el índice de estabilidad política del Banco Mundial, Jordania ha caído en el ránking percentil de 34 a 26 a partir del inicio de la Primavera Árabe, ubicándolo en la posición 142 entre 193 Estados. 18 Gráfica 3. Índice de estabilidad política y ausencia de violencia y terrorismo en Jordania Fuente: (Banco Mundial, 2014) Sin embargo, entre países similares, Jordania sí se destaca en un aspecto: su servicio de inteligencia. Esta dependencia se llama Directorio General de Inteligencia (GID). Sus agentes reciben entrenamiento de la CIA y colaboran con el Mosad israelí. Por su cercanía a regiones críticas, el GID constantemente está prestando servicios de inteligencia, contrainteligencia, infiltración, monitorización y planificación de operaciones. (Alamillos 2014, párr 4) Aunque el temor a la inestabilidad y caos aplacó cualquier asomo revolucionario por parte de la oposición en Jordania durante la Primavera Árabe, Jordania no ha podido mantenerse aislada de los problemas de seguridad que afectan a la región y, específicamente, es vulnerable al surgimiento del Estado Islámico (EI). Para enfrentar esta amenaza externa, y siguiendo las palabras de su rey, Jordania decidió ingresar a la coalición que lidera Estados Unidos para combatir al EI, en septiembre de 2014. (Harris 2014, párr. 43) El gobierno del rey Abdallah II. recibió duras críticas desde varios sectores nacionales por esta decisión, debido a que algunos jordanos percibían esta compaña contra el EI como una misión anti-suní. Pero este escepticismo desapareció casi por completo en febrero de 2015, cuando fue publicado un video en el que militantes del EI quemaron vivo al piloto jordano Muath al-Kassabeh, quien fue capturado en Siria luego de que su avión fuera 19 derribado en diciembre de 2014. Después de este hecho, el gobierno recibió el apoyo masivo de sus ciudadanos para continuar los bombardeos a posiciones estratégicas del EI en la región. Anja Wehler-Schoeck, directora de la oficina de la Friedrich-Ebert-Stiftung en Ammán, considera que la calidad de las fuerzas militares y de seguridad de Jordania permite descartar que el EI pueda representar una amenaza seria para la integridad de las fronteras del país. Además, aseguró que Jordania tampoco tiene mayor interés en escalar este conflicto (Wehler-Schoeck 2015, párr. 6). Pero hay algo que sí parece preocupante: la radicalización de algunos sectores, aumentada por el momento de caos regional, en el cual la ideología atraviesa las fronteras a gran velocidad. Actualmente, se estima que 2000 jordanos se han unido al EI en sus luchas en Irak y Siria (Wehler-Schoeck 2015, párr. 8). Indirectamente, la presencia del EI ha llevado a que el gobierno tome medidas drásticas para evitar la crítica, limitando la libertad de expresión y de prensa. También los partidos de oposición son vigilados de cerca por ser sospechosos de colaborar con los islamistas (Quinn 2015 párr. 9)3. Finalmente, como ya se mencionó, la dificultad de comerciar con otras naciones árabes y la llegada masiva de refugiados, son consecuencias asociadas al proyecto del EI. Todos estos factores son percibidos como amenazas a la política neoliberal de inversión e intercambio basados en la estabilidad y la seguridad, y por eso se ha procurado reducirlos a partir de ella. El rey Abdullah II. declaró que su país está en guerra contra el EI a raíz de la muerte de al-Kassabeh. También afirmó que Jordania es el único país árabe que está luchando intensivamente junto a los iraquíes y a las fuerzas de coalición en Irak. Esta estrategia de seguridad jordana se denomina "defensa en profundidad" e incluye operaciones transfronterizas en territorio iraquí y sirio, sobre todo al enviar patrullas armadas que custodien complejos gubernamentales y comerciales, y pasos fronterizos como el de AlKarameh, contiguo a Irak. (Quinn 2015, pág. 63) 3 Sobre la relación entre la monarquía y la oposición se profundizará en el capítulo 2 Régimen híbrido. 20 En el paso fronterizo de Al-Karameh (llamado Tiraibil del lado iraquí), Jordania ha reforzado las medidas de seguridad debido a los intentos no confirmados y algo confusos por parte del EI de tomar el control sobre este, al parecer por parte de líderes tribales suníes, leales al Estado Islámico. Desde entonces, la frontera ha estado cerrada en varias oportunidades. (Abuqudairi 2014, párr. 12) En ese sentido, otros analistas políticos sí consideran que la expansión geopolítica y la violencia de las prácticas del EI constituyan un desafío de seguridad colosal para Jordania. Amer Sabileh, por ejemplo, opina que al ser Jordania parte de la Bilad Sham, la unidad geográfica de la que busca tomar control el EI, está en una posición de riesgo similar a la de Irak, Siria y Palestina. (Abuqudairi 2014, párr. 6) Pero Jordania cuenta con la protección de las potencias occidentales y se beneficia indirectamente de los esfuerzos por evitar alguna amenaza que pretenda llegar a Israel. La frontera está completamente custodiada y las fuerzas armadas están desplegadas para responder a cualquier ataque por parte de grupos armados desde territorio iraquí o sirio. (Schenker 2015, párr. 7) Aunque sí hay un factor que preocupa a las autoridades jordanas: el apoyo interno con el que pueda contar el EI, sobre todo entre los grupos salafistas. Aunque Mansour considera, por ejemplo, que Jordania tiene la suficiente capacidad militar para defender y proteger sus fronteras, también afirma que se debe enfrentar al EI que ya está en su territorio. Desde el inicio del conflicto en Siria y la reactivación de la guerra en Irak, miles de jordanos se unieron como combatientes del EI y del Frente Jabhat Al-Nusrah (FJN, asociado a AlQaeda) en la guerra civil en Siria. (Su 2105, párr. 9) "El Estado Islámico ha amenazado explícitamente a Jordania. (…) Y se calcula que ha invertido unos USD $3 millones en abrir una oficina de reclutamiento en Ammán” (Simon 2014, párr. 3). Por eso, en un gesto de acercamiento y apaciguamiento hacia los grupos salafistas, el gobierno de Jordania ha liberado en los últimos meses a varios de sus líderes espirituales que permanecían encarcelados y que se han manifestado abiertamente en contra del proyecto del EI, declarando que su acciones son pervertidas e inaceptables en cualquier religión y llamando a hacer resistencia a su violencia. (Su 2105, párr. 4) 21 Por su parte, el gobierno de Estados Unidos declaró en marzo que Jordania está en riesgo inminente por las actividades del EI y que merece todo el apoyo en su lucha contra él. Incluso, varios senadores y representantes republicanos han buscado que el Congreso apruebe el envío de material de guerra, tal como aviones no piloteados (drones), para facilitar las acciones de las fuerzas armadas y la inteligencia en Irak y Siria. (Abuqudairi 2014, párr. 11) El acercamiento a potencias extranjeras, el otorgamiento de derechos políticos coyunturales y el fortalecimiento de las fuerzas armadas son entonces todas medidas del proyecto neoliberal de Abdallah II. para reducir la vulnerabilidad, y de legitimar sus decisiones sobre la amenaza islamista. La dependencia de Jordania de Estados Unidos y de los países del Consejo de Cooperación para los Estados Árabes del Golfo (CCG) para abastecimiento de energía, ayuda económica e inversión implican que el rey Abdallah II. mantenga su apoyo a las acciones de estos países en Siria. Sin embargo, en contra del interés que puedan tener el gobierno de Barack Obama o las monarquías petroleras del Golfo Pérsico, a Jordania no le favorece del todo un eventual colapso del gobierno de Bashar al-Assad. Por un lado, esto podría implicar que los grupos yihadistas habrían cumplido su misión en Siria y entonces pasarían a Jordania. El objetivo es evitar que la lucha armada rebelde trascienda las fronteras y frenar la llegada masiva de refugiados sirios. Así, Jordania apoya cada vez menos la causa rebelde, pero sin ponerse en su contra radicalmente para evitar retaliaciones. (Stratfor 2013, párr. 6) Por otro lado, varias áreas estratégicas del proyecto neoliberal, como los pasos fronterizos y las zonas francas, de forma similar a la situación que se ha presentado en el área de Al-Karameh, han sido atacados o saqueados. Y aunque se desmintió que el FJN hubiera tomado el control del paso, las autoridades jordanas también decidieron cerrar esta frontera. (Schenker 2015, párr. 7) Según Nabil Rumman, presidente la Comisión de Inversiones de Zonas Francas de Jordania, el monto de los saqueos se calcula en unos $150 millones. Además, la zona franca sirio-jordana, que alcanzó a tener un flujo de bienes anual de casi USD$1.500 millones, bajó a USD$400 millones en 2011 y ahora tiene un movimiento de $0. Estas pérdidas han sido 22 muy significativas para los comerciantes asociados, desincentivan a los inversionistas de otros proyectos, y preocupan a las autoridades jordanas. (Obeidat 2013, párr. 6) Los comerciantes afiliados a la zona franca sirio-jordana han empezado a trasladar los bienes que quedaron después de los saqueos, y que están avaluados en varios millones de dólares, hacia zonas más seguras dentro del reino. Adicionalmente, exigen una compensación y devolución de los bienes. Pero no hay certeza de que la zona franca se reabra pronto, puesto que se trata de un territorio en disputa en donde no está claro con cuál de las partes en conflicto se debe negociar o a quién se le debe reclamar. (Oddone 2015, párr. 13) La perspectiva de la zona franca sirio-jordana les ha dado razones y justificaciones a las autoridades jordanas para extremar las medidas de seguridad en Al-Karameh. Hasta ahora, el desafío más evidente ha sido recibir a los refugiados que han cruzado las fronteras tanto con Irak al oriente, como con Siria al norte. Pero la defensa de la soberanía nacional, así como de la inversión de capital hecha en estos proyectos, parece ser cada vez más urgente. (Alrababa'h 2015, párr. 2) Atendiendo a esa doble preocupación, Jordania propuso crear una zona humanitaria y de entrenamiento militar en el sur de Siria, donde se les brindaría apoyo a los miembros del Ejército Libre Sirio (ELS), y donde además podría "descargarse" de muchos refugiados. Esta zona de protección incluye las provincias que son estratégicas para que el ELS lance ofensivas contra el ejército oficial, así como para proteger la frontera sirio-jordano de los grupos islamistas. Una coalición de rebeldes sirios que no pertenece a las organizaciones yihadistas como el EI O el FJN estaría encargada de custodiar la zona con el apoyo de Jordania. Sin embargo, los planes de ocupación de ciudades en manos del gobierno han fracasado varias veces desde junio de 2015. (Atta y Hunter, 2015, párr. 9) Y es que el proyecto de esta zona de protección podría ser contraproducente para los intereses de Jordania porque podría ser vista como una invasión indeseada del territorio y provocar retaliaciones por parte del gobierno de Bashar al-Assad. También podría terminar facilitando la entrada de grupos islamistas a Jordania que aprovechen la consolidación de esa red de seguridad. (Alrababa'h 2015, párr. 5) Enemistarse con el gobierno sirio, los rebeldes o los grupos islamistas es un riesgo demasiado peligroso para Jordania. Por eso, el rey Abdallah II. ha sido prudente y ambiguo. 23 Sin ponerse ni de un lado ni del otro, su principal herramienta ha sido evitar la comunicación y colaboración entre los islamistas, y facilitar la canalización del envío de armas y dinero en efectivo a los rebeldes sirios, sin convertirse necesariamente en un enemigo declarado del régimen de Bashar Al-Assad, a pesar de las inevitables tensiones. (El-Sharif 2014, pág. 41) Para ello, el apoyo de Estados Unidos es determinante. Por un lado, porque de contribuir a lograr un cese al fuego, se reduciría la intensidad del conflicto en Siria. Por otro lado, porque podría financia ampliamente la asistencia humanitaria para la población de refugiados, y apoya el establecimiento de proyectos comerciales en las regiones fronterizas. Ambas acciones le ayudan a Jordania asegurar sus fronteras con Irak y con Siria sin necesidad de involucrarse directamente en el conflicto. (Alrababa'h 2015, párr. 13) Tampoco Arabia Saudí ni ningún otro Estado del CCG, que son los más fuertes partidarios de la oposición siria y quienes más presionan a Jordania para que apoye a los rebeldes, tienen interés en darle poder e influencia regional a grupos yihadistas, por lo que les sería más conveniente que Jordania se mantenga por fuera de la guerra en Siria, y en ese mismo sentido en Irak. (Lund 2015, párr. 6) Así, el mayor compromiso de la política exterior jordana sigue siendo su propia seguridad (Stratfor 2013, párr. 8). En ese sentido, Jordania es vulnerable en lo que respecta al comercio a pesar de haber modificado su política económica interna y exterior implementando reformas neoliberales con el propósito de aumentar la inversión extranjera y los vínculos comerciales internacionales, y facilitar la circulación de bienes y capital desde y hacia Jordania. Como se verá en los siguientes capítulos, la estructura del semirrentismo, las crisis regionales y mundiales y la baja eficacia del modelo neoliberal jordano explican por qué aún siente los efectos de situaciones económicas de origen externo. Por eso, la idea de estrechar los lazos comerciales con Estados en conflicto como Siria e Irak, con el apoyo de potencias regionales y mundiales, a través del establecimiento de zonas especiales y de libre comercio en las fronteras, no solo tiene un componente asociado al aumento del intercambio económico, sino al ejercicio de soberanía y a la inyección de capital para atender a la población migrante y para neutralizar las amenazas de movimientos islamistas que participan en ambas guerras civiles. 24 Jordania también es vulnerable en lo relativo a los refugiados a pesar de haber modificado la política migratoria y de estar obteniendo cada vez más ayuda internacional: en 2014, Jordania recibió USD $2400 millones en ayuda externa, lo que significa un aumento de más de 30% comparado con 2011, porque el influjo sigue creciendo y pocos de estos inmigrantes regresan a sus países de origen (Seeley 2010, párr. 20). Además, Jordania es vulnerable frente al avance del islamismo a pesar de haber reforzado su política de seguridad, y de recibir ayuda internacional para evitar la radicalización por la dificultad para no involucrarse en los conflictos de Siria e Irak y por las amenazas latentes a la soberanía que no ha podido neutralizar. Esta vulnerabilidad frente al islamismo puede verse además como un desencadenante de vulnerabilidad comercial y de refugiados. 25 2. RÉGIMEN HÍBRIDO: ¿ENTRE EL NEOLIBERALISMO, EL AUTORITARISMO Y LA DEMOCRACIA? El rey Abdallah II. ha convertido los proyectos de apertura económica en prioridades de los intereses políticos de Reino Hachemí de Jordania, a pesar de la impopularidad de algunas de sus decisiones entre la población. El sistema político de una monarquía constitucional más nominal que efectiva le da un poder con poco contrapeso, y pocas oportunidades para hacer oposición. El parlamento ejerce funciones consejeras más que legislativas y, el recientemente creado poder judicial tiene como última instancia al mismo rey. (U.S. Department of State 2013, párr. 30) Además, es plausible afirmar que los intereses de Jordania en el proyecto neoliberal corresponden a la cercanía ideológica del rey Abdallah II. y de la familia real con los grandes bloques de poder occidentales y del Golfo, pero también a una herramienta de política económica muy efectiva para garantizar la estabilidad del régimen por la posibilidad de estrechar vínculos con élites nacionales e internacionales que ayuden a legitimar a los hachemíes en el poder a través de una reputación comercial e industrial atractiva en Medio Oriente. El rey ha establecido que la configuración de una estructura económica de liberalización, incluyendo las zonas económicas especiales y las zonas francas, son una herramienta central de gobierno. En el capítulo 3 se analizará el efecto del proyecto neoliberal en el propósito de política exterior convertir al país en un mercado atractivo para los inversionistas extranjeros. En este segundo capítulo, sobre el régimen híbrido, se explica cómo la monarquía jordana ha conseguido liberalizar su economía, al mismo tiempo que solo ha desliberalizado parcialmente su política, incluso después de la Primavera Árabe, convirtiéndose en un caso más en el que una economía de mercado no necesariamente va acompañada de más democracia. Esta decisión del rey se explica porque la liberalización económica contribuye a la seguridad del régimen, pero la ampliación democrática no necesariamente. Esta dualidad persistente entre una posición a favor de mayor apertura, aparentemente respondiendo a los reclamos ciudadanos, y una mucho más restrictiva de las libertades 26 políticas y sociales llevó a los teóricos Ryan y Schwedler a clasificar a la monarquía hachemí como un régimen híbrido con gran disposición a desmontar restricciones comerciales, pero menos abierto a reformas políticas y sociales. (Ryan y Schwedler 2004, pág. 139) La tesis central de Ryan y Schwedler es que la des-liberalización o desdemocratización (o medidas contrarias a estos procesos de flexibilización política) en Jordania, en medio de la lógica de apertura económica, es el resultado tanto de la propia inseguridad del régimen como de la necesidad de comportarse de una cierta forma frente a sus aliados esenciales de la última década, es decir Estados Unidos y las monarquías de Golfo. Es por esto que en su aproximación teórica, Ryan y Schwedler aseguran que Jordania no es una democracia estancada, sino un tipo completamente nuevo de régimen político, que no es ni típicamente autoritario ni significativamente democrático (Ryan y Schwedler 2004, pág. 139). La práctica democrática está presente pero es superficial y el poder permanece en la misma estructura que antes de la introducción de reformas. Ryan y Schwedler indican que este es un caso en el que una apertura política inicial no es una señal de democratización sino del surgimiento de formas híbridas de gobierno no-democrático (Ryan y Schwedler 2004, pág. 139). La monarquía jordana continúa dándole una importancia central al discurso democrático en su retórica política; "diálogo nacional" y "soluciones concertadas" (Brumberg 2003, pág. 17). Esto contrasta con el ambiente controlado de los debates parlamentarios, la falta de capacidad del poder legislativo y de independencia del judicial, la manipulación electoral y el poder sin contrapesos del monarca (Ryan y Schwedler 2004, pág. 149). En la misma línea del planteamiento de Ryan y Schwedler, Sülatan formula la tesis de que la supervivencia del régimen es la explicación principal de los procesos de liberalización política y económica en Jordania (Sütalan 2006, pág. 5). La conformación de un régimen híbrido, entonces, no pasaría solo por una afinidad ideológica del rey con el neoliberalismo económico combinado con una convicción autocrática, sino en gran medida, por un intento de mantener en el poder a la familia real 27 hachemí, que ha encontrado en la alternancia entre apertura y restricción una dinámica de equilibrio para garantizar la supervivencia de su régimen. 2.1. El Neoliberalismo jordano La implementación de los programas de ajuste estructural del FMI en Jordania a partir de 1989 se considera el momento decisivo para el inicio del proyecto económico neoliberal en el país. En ese punto se rompió el contrato social que hasta entonces funcionaba entre el Estado jordano y sus ciudadanos (Haddad 2012, párr. 10). La inconformidad por el desmonte de muchos subsidios y el cambio en el sistema de producción como resultado de las privatizaciones, hicieron que la monarquía buscara acercarse solo a nuevas fuentes de capital financiero nacional e internacional, distanciándose de los grupos sociales no pertenecientes a esa élite. (Wils 2001, pág. 134) El Estado semirrentista había sido la forma de organización social implícita de Jordania desde su creación, en una forma de gobierno autoritario en la cual los gobernantes compran la deferencia de sus gobernados a través de la provisión de diferentes tipos de bienes y servicios públicos subsidiados como salud, educación y empleo. (Moore y Peters 2009, pág. 270) Así, la monarquía tuvo por décadas el apoyo no solo de las élites sino también de las clases media y baja, quienes se beneficiaban de programas de atención y bienestar. Pero el régimen jordano solo pudo mantener a raya cualquier forma de descontento o disidencia hasta la recesión y crisis de la deuda pública en la década de 1980, surgidas justamente de una negación inicial a reducir el gasto social con el que se legitimaba su poder 4. (Haddad 2012, párr. 9) Entonces, la élite comercial jordana de empresarios y financistas empezó a presionar a la monarquía para que aceptara las reformas económicas siguiendo los lineamientos del 4 En 1998, la deuda pública externa de Jordania era de USD $9.800 millones, casi el doble del su PIB en ese momento (Kamola 2011, pág. 51). 28 Consenso de Washington5, influenciando endógenamente el proyecto neoliberal jordano. (Arieli 2012, pág. 659) Esta forma de neoliberalismo en Jordania ve en el sector público y el Estado el origen de los problemas económicos (como la crisis de endeudamiento) por su ineficiencia y corrupción, en contraste con quienes se oponen a que se reduzca la seguridad y la inversión social en pro del bienestar y la igualdad. De forma similar, el interés en fortalecer los aparatos de seguridad y la importancia cada vez mayor que se les ha dado a las Fuerzas Armadas y a los servicios de inteligencia tuvo que ver con la protección del capital, al incluir en las funciones de control y disciplina estatales una garantía a su libre circulación desde y hacia Jordania. Al estar sometida nuevamente a la presión de los acreedores y donantes nacionales e internacionales, Jordania decidió aceptar otro plan de ajuste y estabilización económicos del FMI en 2012. La monarquía decidió seguir un modelo de reestructuración neoliberal que le implicó desmontar los subsidios y reducir drásticamente el gasto público, a cambio de un préstamo por USD $275 millones. Para tranquilizar a la gran cantidad de ciudadanos que se levantaron en contra de las medidas de austeridad y que estaban inconformes desde el inicio de la Primavera Árabe, el gobierno prometió iniciar el proceso de liberalización política. (Economist 2014 b, párr. 8) ¿Cuándo y bajo qué condiciones una autocracia empieza a liberalizar el comercio exterior y a desmontar las barreras de las cuentas de capital? Richter afirma que corresponde a una coyuntura en la que aumentan las exigencias ciudadanas de accountability (responsabilidad) y representación popular (Richter 2013, pág. 761). Por eso, el hecho de que el nuevo siglo coincidiera con la doble intervención del FMI en Jordania, el ascenso al trono de un rey neoliberal formado en Inglaterra como Abdallah II., y la dinámica establecida en el comercio internacional como resultado de la ronda de Doha, fueron determinantes para que en el siglo XXI la política económica fuera una prioridad del emergente Estado neoliberal jordano. 5 El concepto sugiere diez fórmulas de liberalización económica: medidas para promover el comercio y la inversión extranjera directa, disciplina fiscal, desmonte de subsidios, reformas fiscales, apertura del sistema financiero, tasas de cambio competitivas, privatizaciones, desregulaciones y protección a la propiedad intelectual (Hassan 2004, pág. 20). 29 Aunque algunos países de Medio Oriente, como Egipto y Jordania, iniciaron procesos de liberalización tanto económica como política luego de los levantamientos regionales de 2011, otros Estados como Siria, Irak y Arabia Saudí solo introdujeron cambios económicos. Esta diferencia se explica por la capacidad estatal de manejar las reformas económicas. Si un país está pasando por una situación de crisis y los recursos para financiar estos procesos de cambio son escasos, el gobierno suele optar por introducir ambos tipos de reforma. Sin embargo, cuando un Estado tiene recursos suficientes para sostener reformas económicas y es capaz de manejar los efectos políticos negativos de las mismas, el gobierno puede permitirse no liberalizar políticamente (Sülatan 2006, pág. 2). Así, Jordania inicio una serie de reformas económicas que buscaban incrementar los vínculos económicos con entidades extranjeras estableciendo un programa de restricción a los derechos políticos llamado “Jordania Primero”. Las nuevas leyes apuntaban a expandir el comercio exterior, atraer inversión extranjera, y reducir las restricciones a transacciones y negocios en general. A partir de entonces, múltiples zonas de libre comercio y Zonas Industriales Acreditadas (QIZ) incrementaron considerablemente la presencia de capital extranjero en Jordania, sobre todo en las grandes áreas urbanas (Kardoosh 2005, pág. 15). La ayuda extranjera también aumentó notablemente. Con el inicio de la Guerra de Irak, la asistencia económica y militar estadounidense de duplicó y pasó a ser de US$450 millones anuales, incluyendo USD$25 millones anuales para promover derechos políticos, formas de control ciudadano y programas de política comercial. La actual Unión para el Mediterráneo le proporcionó a partir de entonces unos €570 millones, convirtiendo a Jordania en el segundo receptor per cápita de ayuda por parte de la Unión Europea (UE) después de Palestina (Schwedler 2012, pág. 264). La liberalización política en Jordania podría ser definida más apropiadamente como una apertura política, dado que fue una reforma desde arriba (top-bottom) y una estrategia política de acercamiento para satisfacer a las masas y a los perdedores de las políticas económicas de la monarquía a partir del siglo XXI, con el propósito de reconfigurar alianzas e integrarlos a la vida política, sin aumentar los derechos democráticos (Sülatan 2006, pág. 4). 30 Jordania no es un caso autoritarismo resiliente (Gause y Yom 2012, pág. 81) sino más bien un ejemplo de nuevas formas de gobernanza no-democrática, con derechos económicos avanzados y derechos políticos restringidos (Schwedler 2012, pág. 259). En este contexto, Jordania sigue siendo un Estado de seguridad, “liberal” económica pero no políticamente en concordancia con la posición que defiende el bloque de las monarquías del Golfo desde el inicio de la Primavera Árabe. 2.2. La Primavera Árabe: ¿camino a liberalización democrática? La connotación de restauración que tienen las reformas en Jordania, para las cuales no importa si los cambios son efectivos o figurativos, es decir que no necesariamente alteren la estructura de poder establecida, caracteriza el funcionamiento del régimen híbrido de Jordania (Ibrahim 2006, pág. 79). Sin embargo, para autores como Dazinger, la liberalización económica sí debe estar equilibrada con reformas democráticas e iniciativas sociales. Se debe crear un marco de asociación e integración, que una a los sectores público y privado, así como a la sociedad civil, para lograr un crecimiento inclusivo y un desarrollo sostenible. Otros esfuerzos deben enfocarse en mejorar la gobernanza y ampliar la participación ciudadana (Dazinger 2013, pág. 40). La perspectiva neoliberal ve la transición hacia una economía de mercado y la apertura política como procesos interrelacionados, y enfatiza en la idea de que la liberalización económica lleva a la liberalización política. Esto está basado en premisas como que la privatización y la no participación del Estado en la economía, en conjunto con el crecimiento de la clase media (neoburgeusía) debilitarían la autonomía de las élites estatales y promoverían la organización de grupos y asociaciones, así como la formación de una sociedad civil, lo que llevará finalmente a consolidar la democratización. (Sülatan 2006, pág. 1) Sin embargo, examinar la política de Jordania desde la perspectiva de “liberalización” y “des-liberalización” depende en gran medida de una conceptualización del Estado excluyente entre democracia y autoritarismo. Bajo esta perspectiva se pueden pasar por alto 31 cambios considerables que suceden en democracias paralizadas y muchas veces fuera de la esfera electoral de participación. Por eso, Schwedler considera que es un error decir que hay un juego de suma cero entre el Estado democrático y el Estado autoritario como objetos de estudio (Schwedler 2012, pág. 260). Así, la disparidad entre la apertura política y económica se configuró como la característica central del proyecto neoliberal jordano. A lo largo del capítulo se buscará analizar cómo no se ha planteado el equilibrio entre liberalización económica y reforma democrática, incluyendo la electoral y la partidista, sino que como régimen híbrido la monarquía se ha aferrado a la alternancia entre los dos procesos y a la priorización de ciertos cambios incluso después de las protestas de la Primavera Árabe, en una política de Estado que no quiere parecer antiliberal sino neoliberal. La Primavera Árabe ha cambiado fundamentalmente el equilibrio estratégico en Medio Oriente. Y el Reino Hachemí de Jordania ha emergido como un campo de batalla clave entre quienes quisieran ver una región más democrática y quienes le dan prioridad a la estabilidad económica. En un lado del debate está el CCG, encabezado por Arabia Saudí, que considera que las reformas democráticas son una amenaza para la estabilidad económica. Del otro lado están las fuerzas de la Primavera Árabe que buscan reformas políticas en países como Egipto, Siria o Libia, incluso si el costo es la desestabilización de dichos Estados. (Helfont y Helfont 2012, pág.82) Los regímenes que cayeron en Egipto y Túnez era pilares del bloque suní moderado aliado de Estados Unidos, que se sentía amenazado tanto por el intento de Irán de consolidarse como hegemón regional, como por los movimientos nacionales de reformistas islámicos o demócratas. Los líderes de este del que también hacen parte Arabia Saudí y el resto de las monarquías del Golfo, así como Jordania, se declararon alarmados por el apoyo estadounidense a los movimientos de protesta que derrocaron a los gobiernos de Hosni Mubarak, Zine El Abidine Ben Alí y Muamar al-Gadafi. (Köprülü 2007, pág. 222). La administración de Barack Obama consideró los eventos de la Primavera Árabe como una demostración de la inestabilidad que a largo plazo generan los gobiernos opresivos y no-democráticos. Por eso, Estados Unidos ha apoyado que, a fin de asegurar su supervivencia, el rey Abdallah II. introduzca reformas políticas graduales pero amplias 32 (Lynch 2012b, pág. 6). Pero Arabia Saudí no está de acuerdo pues el rey Salmán prefiere que las monarquías de la región adopten el modelo de derechos políticos limitados que propone el CCG, a cambio de garantizar la estabilidad económica. (Helfont y Helfont 2012, pág.84) Hasta ahora el rey Abdallah II. ha tenido éxito en la casi imposible tarea de no enemistarse con ninguna de las partes, tanto nacionales como internacionales. Sin embargo, esta posición de unidad y equilibrio absolutos es muy inestable y costosa. El Reino Hachemí de Jordania es, nominalmente, una monarquía constitucional. La Cámara Baja del Parlamento es elegida por voto popular mientras que la Cámara Alta, que posee la mayoría del poder legislativo, es designada por el rey y luego aprobada por la Cámara Baja. (Ryan 2004, pág. 45) En el orden de la Constitución del Reino Hachemí de Jordania, el rey ejerce el poder ejecutivo; entre sus competencias están designar al primer ministro y al gabinete (Art. 35), disolver el parlamento (Art. 34.3 y 34.4) y gobernar bajo Real Decreto (Art. 40). El monarca, además, tiene inmunidad política y jurídica (art. 30) (Gieler y Keller 2014, pág. 234). Esta figura tan fuerte y centralizada se justifica como un medio para garantizar la unidad del Estado ante las divisiones internas tan marcadas que hay en Jordania. (Ryan 2013, pág. 337) El poder legislativo pertenece al parlamento, aunque el rey designa a los miembros de la cámara alta (Art. 36), cuya función principal consiste en controlar la actividad de la Cámara Baja, que luego de la reforma constitucional de 2011, es elegida por voto popular. En el proceso legislativo jordano, los proyectos de ley son preparados y revisados por el gabinete y luego presentados a la Cámara Baja. Una vez aprobados allí, son revisados por la Cámara Alta y sancionados por el rey. (Yom 2013, pág. 130) El poder judicial se clasifica en tres categorías: Cortes Religiosas, Cortes Especiales y Cortes Regulares. Y aunque ce acuerdo con la constitución es independiente, suele ser muy susceptible a presiones políticas e interferencia por parte del poder ejecutivo. Los fallos que emite el poder judicial están basado en decisiones tomadas por un juez o un panel de jueces, pero la última instancia de decisión es el rey. (US Department of State 2011, pág. 87) La monarquía jordana ha sido clasificada como una monarquía eje o linchpin., en la que el rey tiene el poder ejecutivo real, pero donde jurídicamente su figura del monarca no está directamente asociada al proceso político cotidiano (Barany 2013, pág. 6). El equilibrio 33 de poder y la legitimidad y supervivencia del régimen dependen cada vez más de la eficiencia económica bajo el proyecto neoliberal del rey Abdallah II., desmontando el Estado semirrentista y construyendo una relación cada vez más pragmática entre el monarca y sus súbditos. 2.3. Reforma política Los esfuerzos para abrir el sistema político han sido frustrados por las élites políticas y burocráticas que temían que el país se alejara del modelo de Estado rentista que había funcionado por décadas, y se convirtiera en una meritocracia (…) Las élites que protegen el status quo han impedido este proceso, y son cada vez menos leales al Estado y a la monarquía. Hay un miedo tangible de que cualquier programa efectivamente democrático vaya a causar que los jordanos "nativos" cedan el poder político a los jordanos de origen palestino, alterando el equilibrio tradicional de poder (Helfont y Helfont 2012, pág.86). Y es que un régimen puede tener la voluntad de liberalizar genuinamente en algunos aspectos, pero sin comprometer su autoridad. Por un lado, los regímenes adoptan reformas que no amenazan su supervivencia, y por otro, reformas-fachada como un mecanismo para aplacar la oposición interna, con el bonus de satisfacer a la audiencia internacional ansiosa de tener evidencia de cambio. (Schwedler 2012, pág. 260) En Jordania, el proceso de liberalización política se centra en la supervivencia del régimen, y no en la efectividad de las reformas. Los derechos creados son altamente selectivos, y solo benefician a ciertos segmentos de la población. La alternancia entre democracia y autoritarismo altera la capacidad de percibir los efectos de las reformas porque se vuelven herramientas para garantizar la supervivencia del régimen, y no para modificar substantivamente las prácticas políticas. (Schwedler 2012, pág. 261) En ese sentido, el análisis de los siguientes subcapítulos sobre las reformas introducidas en Jordania busca hacer referencia a la forma jerarquizada y restrictiva a través de la cual la monarquía otorga derechos a sus ciudadanos, con el fin de mantenerse en el poder y de ninguna manera de alterar la estructura de poder establecida. No obstante, Schwedler afirma que no solo por ampliar derechos electorales y políticos, Jordania podría consolidarse como democracia. De hecho, estas políticas 34 democratizadoras sí se han implementado, pero solo beneficiando efectivamente a ciertos grupos mientras que restringen la libertad de una gran parte de la población. La tendencia a caracterizar a Estados como Jordania como más autoritarios que democráticos fundamentalmente malinterpreta la forma precisa en la cual países como estos se han vuelto simultáneamente más liberales y más autocráticos. Ciertos tipos de proyectos de liberalización, particularmente los que fetichizan las elecciones y la sociedad civil como arquetipos de la democracia, no solo tienen lugar bajo ciertos tipos de autocracia, sino que incluso pueden prosperar en un contexto así (Schwedler 2012, pág. 261). Así, los proyectos de reforma en Jordania no solo consisten en modificaciones políticas (y su aplicación legal) como indicadores del compromiso de un régimen con la democracia, el buen gobierno y sobre todo, la primacía de la ley, sino en la reorganización del espacio público y de los servicios de seguridad, la construcción de tipos especiales de áreas comerciales (desde zonas de libre comercio y centros comerciales) y la negativa a reconocer varias expresiones de disidencia política. (Schwedler 2012, pág. 261). Robinson, por su parte, dice que el proceso de liberalización política en Jordania corresponde al de una democracia defensiva entendida como una estrategia de supervivencia y seguridad de la monarquía y sus élites. En un Estado semirrenstista como Jordania, la forma de competición circular por el poder 6y el modelo de redistribución de los recursos son favorables a mantener un gobierno autocrático que acude al discurso democrático como forma de mantener su régimen (Robinson 1998, pág 390). Hay dos razones para ello: la primera es que los subsidios que otorga el Estado muchas veces aplacan las inconformidades políticas de los ciudadanos. La segunda es que la estructura de poder semirrentista fomenta la concentración del poder en las élites políticas. (Izquierdo, 2007, párr. 14) Sin embargo, bajo un proyecto neoliberal que pretende cambiar su condición de Estado semirrentista, para la monarquía jordana no es posible ni suficiente el recurso monetario para obtener apoyo popular. Por eso, el efecto de la variable independiente de análisis puede ser medida en el sistema político también en cuanto al cambio que ha generado en dos indicadores centrales de la legitimidad del régimen: el religioso y el tribal. 6 El poder acumulado solo es poder útil en la medida en que permite seguir compitiendo en el juego político. 35 Tradicionalmente, las tribus de Transjordania han sido la base del apoyo al régimen monárquico, a cambio de tierras, dinero e influencia, convirtiéndose en la principal élite política del país. Además, la dinámica tribal es un elemento de identidad jordana que representa la esencia de la nación y el ethos de los antiguos beduinos como idealización de la moral árabe. (Rodríguez 2012, pág. 135). La condición de Estado semirrentista (donde prevalece distribuir sobre recaudar) disminuye la capacidad de los ciudadanos para exigir y negociar con el gobierno, mientras que el poder de las élites políticas es mayor (Rodríguez 2012, pág. 139). La participación tribal en el proceso de construcción estatal, directamente en la estructura de poder administrativa y burocrática, explica el éxito del modelo de gestión semirrentista de Jordania, asegurando su lealtad a la monarquía. (Alon 2009, pág. 43) Sin embargo, luego de las múltiples reformas económicas y políticas que ha promovido el rey Abdallah II. en su país, desmontando el Estado semirrentista y promoviendo la construcción de un Estado neoliberal, las tribus se han distanciado de la familia real, sobre todo rechazando la privatización de empresas estatales. (Helfont y Helfont 2012, pág.87) En la Primavera Árabe, el sector tribal-beduino dejó de ser una de la bases de apoyo al régimen y organizó movilizaciones en varias ciudad para demostrar su inconformidad con el gobierno, reconfigurado las relaciones de poder, motivando a la monarquía a estrechar sus lazos con nuevas élites nacionales, principalmente vinculadas a la actividad económica, así como a actores extranjeros dentro y fuera de Jordania. (International Crisis Group 2012, párr. 2) Las instituciones religiosas son particularmente importantes en contextos autoritarios dada su capacidad para legitimar un régimen. El concepto de Islam Oficial se refiere a los elementos de autoridad religiosa que apoyan y están bajo el control directo o indirecto del régimen, y cuyos intereses están atados a los intereses del Estado. (Robbins y Rubin 2013, pág. 61) Para el régimen jordano dominar el poder religioso no ha sido tan desafiante como lo ha sido para otros gobiernos de Medio Oriente. La primera razón es que la familia real hachemí es descendiente directa del profeta Mahoma. La segunda razón es la falta de 36 competencia con otra élite religiosa existente al momento de la formación del Estado jordano, sino que fue ya una vez consolidado su poder que apareció, por ejemplo, la Hermandad Musulmana. (Robbins y Rubin 2013, pág. 63) El enfoque en la construcción de credibilidad institucional religiosa por parte del régimen jordano puede aclarar las razones por las cuales se ha mantenido en el poder. Aunque Jordania aún no cuenta con un partido político fuerte que represente los intereses y el dominio de la monarquía, sí cuenta con instituciones religiosas que desde el Islam Oficial contribuyen a garantizar su permanencia en el poder, aun cuando muchos otros gobiernos cayeron o fueron severamente desafiados por los levantamientos de la Primavera Árabe. (Robbins y Rubin 2013, pág. 74) Los partidos políticos en Jordania son muy débiles en comparación con los sistemas de otros países de Medio Oriente (Lucas 2004, pág. 60). Una encuesta sobre la filiación partidista entre los ciudadanos muestra que solo el 1% se identifica con al menos un movimiento y que solo el 4% quiere unirse a un proyecto político en el futuro. (Rodríguez 2012, pág. 143) Los islamistas son, de lejos, el grupo de oposición más organizado de Jordania, siendo los Hermanos Musulmanes su más grande y activa facción. A diferencia de la mayoría de Estados árabes, los Hermanos Musulmanes jordanos constituyen un partido político muy lejano a la violencia y el terrorismo, llamado Frente de Acción Islámica (FAI). (AlKhazendar 1999, pág. 92) Los miembros del fragmentado y descentralizado movimiento Ḥirāk fueron de los pocos que denunciaron la autocracia del rey Abdallah II. durante la Primavera Árabe y exigieron su abdicación (Yom 2013, pág. 133) o una reforma constitucional para que el monarca tuviera responsabilidad política y jurídica ante sus ciudadanos, aunque no lograron presionar suficientemente para ser tenidos en cuenta. (Rodríguez 2012, pág. 145) La izquierda secular no es revolucionaria ni pretende acabar con el sistema monárquico hachemí. El liberalismo político está representado por movimientos juveniles que exigen mayores derechos individuales (IC 2014). A pesar de los eventos desestabilizadores de la Primavera Árabe, el sistema político de Jordania no es tan severo 37 como el de Egipto o Siria y por lo tanto las reivindicaciones populares y de oposición no son tan extremas. (Helfont y Helfont 2012, pág.90) Además, estos grupos de oposición no confían los unos en los otros, pero sí en el rey Abdallah II. El monarca es visto por la mayoría como un árbitro en el juego político y como un baluarte contra el caos que ha hundido a los países vecinos (Bronner 2011, párr. 15). Es por eso que a pesar de la difícil situación política que vive su país, el rey cuenta con suficiente legitimidad e insuficiente oposición para dar prioridad a su modelo neoliberal por encima de otras reformas que estos sectores reclaman como más urgentes. La agenda nacional de reforma proponía nuevas leyes con el propósito de construir gradualmente un sistema de frenos y contrapesos (checks and balances). Solo así podría desmontarse el Estado semirrentista que había privilegiado tradicionalmente a una pequeña élite, y Jordania podría convertirse en una meritocracia más acorde con los postulados neoliberales. Pero justamente este planteamiento hizo que los aparentes esfuerzos del gobierno fueran entorpecidos por el poderoso establecimiento político y burocrático. (Moore y Peters 2009, pág. 258) Luego de las elecciones de 1989, cuando los partidos de oposición ganaron una cantidad significativa de curules para el parlamento, la monarquía creó el sistema de Voto Único No Transferible (VUNT). Se trata de un modelo de representación semiproporcional en el cual cada elector tiene un solo voto para un candidato (no para listas) de la circunscripción plurinominal en la que está inscrito y en el que ganan los candidatos con las votaciones más altas. (Rodríguez 2012, pág. 136) 7 En la práctica, este sistema estaba estructuralmente sesgado, principalmente por el delineamiento de distritos electorales desiguales y altamente manipulables que eran utilizados para maximizar el número de candidatos tribales y rurales elegidos, dado que tradicionalmente hacían parte de la burocracia estatal. Conservar esta fórmula electoral permitía, además, que candidatos independientes y sin afiliación siguieran siendo elegidos por encima de miembros de partidos políticos establecidos. (Muasher 2011, pág. 10) 7 Si un distrito uninominal tiene 10.000 votantes, y otro tiene 100.000, los del primero tienen diez veces más influencia por elector que los del segundo. 38 Pero su incompatibilidad con el modelo neoliberal que persigue el rey Abdallah II. hizo que la monarquía diera un giro en su estructura de lealtades. Como se mencionará en el subcapítulo de Control estatal y des-democratización, el gobierno está tratando de construir una nueva identidad ciudadana que le sea favorable desde la élite empresarial nacional y extranjera. (Barari y Satkowski 2012, pág. 47) Como parte de esta alternancia entre flexibilización y endurecimiento, en 2012 se modificó la ley electoral. Se mantuvo el sistema VUNT, modificando solo algunos aspectos para ayudar a evitar la manipulación electoral (Tobin 2012, pág. 120). La reforma buscaba promover el multipartidismo y fortalecer la institucionalidad de los movimientos, aunque en general las enmiendas fueron bastante criticadas porque se consideraron insuficientes8. (Rodríguez 2012, pág. 148) La recién creada Comisión Electoral convocó a elecciones en enero de 2013. Aunque algunos grupos de la oposición esperaban un gran boicot ciudadano a lo comisión, la participación fue de casi 70%, una de las más altas en la historia de Jordania. Hubo presencia de observadores internacionales y locales. Los resultados parlamentarios incluyeron curules para candidatos nacionalistas, islamistas, de izquierda, activistas y para muchos otros movimientos populares. (Dazinger 2013, pág. 41). 2.4. Control estatal y des-democratización Las preocupaciones por el alcance del programa de democratización de Jordania han generado críticas y ataques al régimen de Abdallah II. Los opositores dicen que desde que inició en 1999, el gobierno ha tenido un “retroceso democrático” y un “retorno al autoritarismo”. Según los detractores de la monarquía, el proyecto de liberalización económica ha estado acompañado de otras reformas legislativas cuyo propósito es incrementar el control sobre las expresiones de oposición política y reclamos democráticos ciudadanos (Baylouny 2008, pág. 282). 8 El rey y el GID mantuvieron su inmunidad política, mientras que la censura general a los medios no fue abolida. 39 Pero según Schwedler el régimen no ha mostrado intenciones de querer suspender la constitución o de eliminar derechos civiles, sino que ha ampliado ciertas libertades y restringido algunas otras. Que su política de des-liberalización económica haya estado acompañada de una des-liberalización política, no es una forma de securitización9 antiliberal sino neoliberal. Garantizar ciertos derechos individuales por encima de otros10. es esencial para neutralizar amenazas a la política económica, en la cual el rey Abdallah II. ha invertido gran cantidad de recursos durante su reinado (Schwedler 2012, pág. 264). La prioridad que le da el gobierno a la promoción de la inversión extranjera y al libre comercio requiere un tipo particular de infraestructura: acceso a servicios públicos, carreteras, centros de negocios, y complejos físicos para zonas económicas especiales, como las zonas francas. Adicionalmente, la llegada de empresas y trabajadores extranjeros, genera un impacto considerable en varios sectores económicos. (Schwedler 2012, pág. 265) Esto no quiere decir que las élites, en función de su riqueza, tengan un acceso ampliado a los derechos que garantiza la Constitución. Más bien, significa que algunos derechos específicos relacionados con la visión neoliberal de crecimiento económico (aumento de la inversión extranjera y consolidación de formas de consumo cosmopolitas) son priorizados y protegidos activamente por el gobierno, por encima de otros derechos como la libertad de expresión o de participación política. (Schwedler 2012, pág. 269) Proteger prontamente al comercio y la propiedad privada de posibles ataques en su contra, evitando además las críticas a las dimensiones fundamentales de la agenda de reformas y política económica neoliberal del régimen, se han convertido en un elemento de seguridad del Estado. (Buzan, pág. 38) Así, un efecto central en el régimen híbrido sería la priorización de la seguridad de la forma de organización neoliberal; por ello abundan megaproyectos urbanos y fronterizos, comerciales, empresariales y residenciales de lujo. Entre los grupos sociales que se ubican bajo estos espacios, como élites mercantes y extranjeras, el gobierno puede generar lealtades que le den una nueva fuente de apoyo al régimen monárquico hachemí y en cuya defensa 9 Inclusión en la agenda nacional de nuevas amenazas a la seguridad. Como el desmonte de subsidios a la gasolina y a productos de la canasta familiar, que impactan sobre todo a las clases sociales menos pudientes. 10 40 pueda justificar decisiones no democráticas que sin esa legitimación podrían provocar aún más inconformismo. Adicionalmente, estos proyectos económicos de construcciones neoliberales en Ammán y en otras ciudades de Jordania, que son en principio ajenos a las protestas, tienen como consecuencia no intencional el cierre de espacios públicos de manifestación, limitando las formas de protesta ciudadana. (Schwedler 2012, pág. 266) La monarquía ha logrado la aprobación de leyes que prohíben recibir recursos externos, buscado limitar las actividades de muchas ONG extranjeras. Esto contrasta con el interés en que las políticas económicas neoliberales atraigan grandes cantidades de capital y empresas foráneas, que pretenden ampliar y fortalecer las relaciones internacionales a través de tratados bilaterales y multilaterales, zonas económicas especiales, privatización de empresas estatales, y proyectos de cooperación internacional. (Schwedler 2012, pág. 263) A principios de la década de 1990, en los últimos años de reinado de Hussein I, Jordania era uno de los países más democráticos de Medio Oriente. En 1992, registró uno de los puntajes más altos para un país árabe que la organización Freedom House había otorgado discriminados de la siguiente manera: 3 en derechos políticos y 3 en libertades civiles, siendo 1 la puntuación que indica más libertad y 7 la que menos. (Freer y Hamid 2011, pág. 2) Sin embargo, desde entonces Jordania ha vivido un proceso concertado de desliberalización. En 2011, Freedom House clasificó al reino como un Estado "no libre", con un puntaje de 6 en derechos políticos y 5 en libertades civiles (Barari y Satkowski 2012, pág. 41). Adicionalmente, el índice de democracia de la Unidad de Inteligencia de la revista inglesa The Economist ubica a Jordania en la posición 117 entre 167, es decir en el grupo de los Estados firmemente autoritarios. (Economist 2014a, párr. 5) A pesar de esto, Estados Unidos sigue apoyando incondicionalmente a la monarquía hachemí. Jordania es el segundo receptor per cápita de ayuda estadounidense, que pasó de USD $228 millones en 2001 a USD $818 millones en 2010. Con el inicio de la revueltas en 2011, el gobierno de Barack Obama decidió aumentar la ayuda en USD $100 millones y prometió USD $400 millones más, que llegarían a través de la Corporación de Inversiones Privadas en el Extranjero (OPIC), la institución financiera de desarrollo de Estados Unidos. (Freer y Hamid 2011, pág. 1). 41 Adicionalmente, la visibilidad aumentada de las Fuerzas Armadas y los servicios de seguridad en los últimos años puede ser entendida no solo como un abandono del proyecto de democratización del régimen hachemí, sino como un mecanismo integral del avance de un tipo particular de programa de liberalización: la neoliberalización. Este tipo de proyecto se enfoca en privilegiar las actividades de un cierto grupo de ciudadanos-sujetos que aceptan la construir una nueva ciudadanía e identidad jordana. (Schwedler 2012, pág. 261). Más que un regreso al autoritarismo, la emergencia de un Estado jordano guiado por la lógica neoliberal consiste en estados de excepción de todos los aspectos de la ley, escalamiento de reformas económicas que alteran el panorama político de Jordania, y efectos diferenciados en el otorgamiento de derechos civiles. La liberalización de Jordania ha llevado a la identificación del neoliberalismo económico como una cuestión de seguridad y supervivencia estatal. (Schwedler 2012, pág. 262). Jordania es un nuevo tipo de régimen híbrido en el que la monarquía tiene un interés prioritario en el neoliberalismo y continúa proclamando su compromiso con la democracia, pero a la vez que mantiene la restricción a las libertades civiles y políticas de sus ciudadanos (Ryan y Schwedler 2004, pág. 140). 42 3. LAS ZONAS FRANCAS Y LA POLÍTICA EXTERIOR DE JORDANIA Luego de haber establecido el contraste entre cómo la monarquía jordana se ha convertido en un régimen híbrido que promueve la apertura y liberalización económicas, pero mantiene bastantes restricciones sobre derechos políticos, el capítulo 3 se ocupará de describir el efecto del proyecto neoliberal de zonas francas, incluyendo la de Al-Karameh, en la política económica. Se hará una aproximación a los resultados de la implementación de las zonas francas para Jordania, con el objetivo de evaluar si las razones detrás de la promoción del proyecto neoliberal tienen una justificación más sólida política o económicamente; en otras palabras, si en efecto las zonas francas logran hacer menos vulnerable a Jordania porque contribuyen significativamente a la seguridad del Estado, o si son una herramienta política propia del régimen híbrido de acercamiento y legitimación internos y externos. 3.1. El régimen de zonas francas en el Comercio Internacional Una zona franca es un perímetro de tamaño variable en el cual empresas autorizadas están exentas del régimen habitual de aduanas e impuestos del país sede. A cambio de estas concesiones, los gobiernos esperan que dichas firmas contribuyan a incentivar las exportaciones nacionales, generen empleos y ayuden a diversificar la economía al introducir nuevos sectores y actividades. (Bost 2011, pág. 4). Las primeras zonas francas aparecieron luego de la Segunda Guerra Mundial, pero se han masificado en todo el mundo desde 1980, principalmente como respuesta a la tendencia de offshoring11 de la producción industrial. El Atlas Mundial de Zonas Francas, en su edición de 2010, reconoce 1735 ubicadas en 133 países, principalmente no industrializados o emergentes. (Bost 2011, pág. 4). 11 Actividad por parte de empresas con sede en un determinado país de trasladar la producción a otro país, porque costos en mano de obra, la presión en leyes laborales y cantidad de normativas gubernamentales son menores (Jaradat 2010, pág. 48). 43 El principal requisito para las empresas que se establezcan en las zonas francas es que la totalidad de la producción debe ser exportada. Adicionalmente, deben pertenecer a sectores de actividad específicos para garantizar el propósito de diversificar la estructura económica del país sede. Las exenciones arancelarias solo aplican para los bienes que se vayan a exportar, estén en tránsito, o sean medios de producción (materias primas, bienes intermedios y de capital) al momento de ingresar a las zonas francas. De forma similar, los bienes almacenados o que son objeto de transformaciones mínimas (perfeccionamiento activo) y los productos manufacturados in situ pueden salir de la zona franca sin ningún arancel. (Bost 2011, pág. 8). Pero si los productos y bienes de las zonas francas son vendidos en el territorio nacional se deben pagar los aranceles y demás impuestos y gravámenes locales contemplados por la legislación ordinaria. Así se busca evitar la distorsión de la competencia con bienes similares importados bajo el régimen convencional A pesar del boom, autores como Bost aseguran que la implementación de zonas francas como medidas de reestructuración, guiadas por organizaciones como el FMI, con el objetivo de diversificar las economías o reforzar proyectos de emprendimiento, es poco efectiva. La falta de especialización por sectores, y más bien la lógica de masificación y actividades muy variadas han impedido que se establezcan economías de escala, que sí aumentarían el rendimiento y la eficiencia (Bost 2011, pág. 8). Así, una gran falencia de las zonas francas es que están compuestas principalmente por empresas que pertenecen a sectores de bajo valor agregado con un coeficiente alto de mano de obra no calificada. Su impacto en los niveles de empleo es bajo y superficial debido a las pocas oportunidades de entrenamiento y las condiciones laborales muchas veces no son adecuadas. Además, los países no industrializados que han adoptado regímenes de zonas francas no han podido, por ejemplo, atraer mayor inversión extranjera directa (FDI) que los que no cuentan con ellos. (Bost 2011, pág. 3) Idealmente, un mercado regional integrado y funcional en Medio Oriente y el Norte de África tendría una gran capacidad de atracción por brindar acceso a 357 millones de consumidores. Además, la construcción de una infraestructura de transporte y menos restricciones a la libre circulación les permitiría a las zonas francas ser centros de conexión 44 entre economías nacionales, regionales y globales. (Harrigan, El-Said y Wang 2006, pág. 267) Sin embargo, hay varias razones para dudar de que se generen beneficios sociales para la población. Incluso informes internacionales han denunciado violaciones a los derechos laborales de los trabajadores de las zonas francas, a pesar de que reciben en promedio salarios más altos que sus contrapartes que funcionan bajo el régimen ordinario. (Al-Khouri 2007, pág. 182) Desde otra perspectiva, Kamola asegura que las zonas económicas especiales y francas sí pueden servir como un instrumento efectivo de la economía nacional porque aprovecha las posibilidades de actividad externa. Estima que 120 países que cuentan con más de 3000 zonas económicas especiales de diferente naturaleza generan intercambios comerciales por valor de USD$600 mil millones anualmente (Kamola 2011, pág.9). Las zonas francas también contribuyen a desarrollar nuevas tecnologías, modernizar los procesos de producción, aumentar la industria local, mejorar la eficiencia para hacer negocios, atraer inversión y crear empresas competitivas. Normalmente, las zonas francas están cerca o en una zona de frontera entre dos o más países porque históricamente han sido puntos estratégicos de intercambio y lugar de paso para viajeros y comerciantes, lo que contribuye al crecimiento regional. (Kamola 2011, pág.10) El Convenio de Kyoto Revisado (CKR) es el instrumento de Derecho Internacional que creó la Organización Mundial de Aduanas (OMA) para reglamentar ese tipo de comercio y está vigente desde el 3 de febrero de 2006.12 Según el CKR, las zonas francas deben ser enclaves perfectamente delimitados del territorio aduanero, deben contar con un cerramiento físico, y preferiblemente, tener acceso directo a Estados vecinos a través de puertos, aeropuertos o pasos fronterizos. Adicionalmente, las zonas francas deben ofrecer la infraestructura y los servicios que el complejo requiere tales como servicios públicos y centros de almacenaje, así como áreas 12 Es una revisión y actualización del Convenio Internacional sobre la Simplificación y la Armonización de Procedimientos Aduaneros (Convenio de Kyoto) que fue adoptado en 1973-1974. El Convenio busca facilitar el comercio armonizando y simplificando los procedimientos y las prácticas aduaneras (Kamola 2011, pág. 45). 45 financieras para facilitar el registro de nuevas empresas en las zonas francas, sin necesidad de la intermediación de otras instituciones estatales. (Kamola 2011, pág.13) Entre las categorías que reconoce el Reino Hachemí de Jordania se marca diferencia entre zonas francas, zonas económicas especiales y zonas industriales acreditadas (QIZ). Las zonas francas incluyen proyectos que van desde puertos libres hasta zonas procesadoras de exportaciones, y que ofrecen acceso a inversionistas en general, sin estar completamente separados del resto de la economía nacional. (Nazzal 2005, pág. 12) Las zonas económicas especiales, por su parte, son áreas encerradas que cuentan con su propia regulación y que legalmente son gobernadas por un consejo que define, a través de mandatos, qué reglas aplican a las empresas que en ellas se establezcan. Finalmente, están las QIZ que funcionan básicamente igual que las zonas francas, con la diferencia de que centran sus operaciones en actividades o sectores económicos específicos. Por eso, las QIZ pueden restringir el acceso de compañías que consideren de sectores no prioritarios. Es importante aclarar que esta clasificación incluye un elemento de interpretación que corresponde al poder legislativo y la regulación económica de cada Estado. Según Kamola, la cantidad de categorías en las que se pueden clasificar las zonas de libre comercio varía entre 15 y 30. (Kamola 2011, pág.18) Tabla 1. Categorías de zonas económicas especiales Fuente: (Kamola 2011, pág. 19). 46 En las razones que motivan a los gobiernos a crear zonas francas se pueden identificar tres niveles de direccionamiento. El primero es, evidentemente, el nivel económico porque son herramientas de integración y apertura para atraer inversión y tecnologías extranjeras, o de crecimiento de un sector económico específico. Además se busca desarrollar una industria competitiva y altamente productiva, aprovechar el potencial de especialización y expandir la producción orientada a las exportaciones. El segundo es el nivel social, en el que se busca, entre otros, reducir la brecha de desarrollo entre las regiones de un país, contribuir al fortalecimiento de un espacio económico uniforme y aumentar la calidad de la formación y el entrenamiento de los trabajadores nacionales. El tercero es el nivel científico y técnico que permita el aumento de la producción de alta tecnología nacional y extranjera y la aplicación de nuevas formas de organización y administración empresarial. (Kamola 2011, pág. 21) 3.2. Las zonas francas en Jordania La rápida privatización de industrias que antes contralaba el Estado y en general, la política de liberalización económica, han acelerado el proceso de centros industriales como Ammán, en la ciudad costera de Áqaba, así como en Mafraq, Ma'an, Aljoun, el Mar Muerto e Irbid. (Kamola 2011, pág. 25) 47 Tabla 2. Incentivos ofrecidos en las zonas francas de Jordania Fuente: (Kamola 2011, pág. 26-27, elaboración propia). La Corporación Jordana de Zonas Francas se encarga de administrar todas estas áreas, reglamentadas por condiciones similares en términos generales. En Jordania hay 1 zona económica especial y 6 zonas francas que tienen una extensión de 37.500 y 757 hectáreas respectivamente. Toda el área urbana de la ciudad portuaria de Áqaba hace parte de la zona económica especial. En ese territorio total de 38.257 ha funcionaban hasta el inicio de la Primavera Árabe 1722 empresas. (FZC 2015, párr. 15) La idea de establecer la zona franca de Al-Karameh surgió luego de estudios sobre el estado de la economía jordana, en los cuales se encontró que estaba experimentando un prosperidad considerable debido a la seguridad y la estabilidad política, económica y social (evidentemente previas a la Primavera Árabe) y a la excelente reputación ganada internacionalmente. Jordania, con sus 6 fronteras con otros países de Medio Oriente, tenía las características y la experiencia para formar un centro importante de tránsito para la región. (AISS 2010, pág. 6) 48 Además, esta ubicación estratégica le daba herramientas para acreditarse en ese papel fundamental de promoción del desarrollo, la cooperación y la integración regional. El compartir frontera con Irak contribuye, aparte de los privilegios mencionados anteriormente, a que la zona franca de Al-Karameh tenga una gran relevancia como participante líder en la reconstrucción de Irak, dado que es un complejo físico avanzado, establecido en la frontera binacional. (Kamola 2011, pág. 36) El gobierno de Jordania resume en 7 argumentos las razones por las cuales los inversionistas nacionales y extranjeros deberían participar de sus proyectos de zonas francas e industriales, incluyendo la de Al-Karameh. (First Jordan 2005, párr. 3) Tabla 3. Justificación de la política jordana de zonas francas Fuente: (First Jordan 2005, elaboración propia). A pesar de que muchas de estas razones han sido cuestionadas a lo largo del análisis, la monarquía no desiste en sus propósitos de promover su proyecto neoliberal. Sin embargo, 49 en un estudio con datos del periodo 1974 - 1997, es decir, de los primeros 20 años de funcionamiento de las primeras zonas francas en Jordania, se encontró que su impacto absoluto y relativo en la economía es bajo si se compara con otro tipo de zonas. (FZC 2015, párr. 18) La zona franca de Al-Karameh fue inaugurada en 2004 y está ubicada en la gobernación de Al-Mafraq, 360 km al oriente de Ammán, ocupando un área de 10 km² a lo largo de la frontera jordano-iraquí. La zona franca está divida en dos partes: 2 km² asignados a establecer una zona franca pública y 8 km² para una zona franca privada y multi-propósito. En su apertura en 2004, la zona franca de Al-Karameh tenía inicialmente 2 km². El resto del proyecto fue ampliado por etapas, respondiendo de la demanda y la llegada de inversionistas a la Al-Karameh. (Kamola 2011, pág. 37) Tanto los inversionistas nacionales como los extranjeros tienen permiso de invertir en proyectos comerciales, industriales y de servicio en las zonas francas jordanas, aunque deben cumplir con los requisitos internacionales de nuevas tecnologías, consumo de materias primas y bienes locales, actividades complementarias a la industria nacional no privilegiada, exportación de la mayoría de la producción, reducción de la dependencia de las importaciones, y formación de la mano de obra. Los actividad comercial que domina las zonas francas jordanas son los servicios de almacenamiento y bodegaje, pues corresponden al 84.3% de la inversión privada mientras que la industria solo abarca el 9.5%. Para 1993, solo había 527 comerciantes, 25 industrias y 125 concesionarios automotores en todas las zonas francas de Jordania. Las zonas francas tampoco resultaron ser tan atractivas para los inversionistas extranjeros; para el final del siglo XX, el 81% de quienes se habían establecido en las zonas francas eran de nacionalidad jordana. (FZC 2015, párr. 22) Además, la inversión para construir las primeras zonas francas en Áqaba y Zarqa y garantizar la infraestructura necesaria para su funcionamiento fue de alrededor de USD$ 39.5 millones. Esto contrasta con que la importancia relativa de las utilidades que dejan las zonas francas apenas llegó al 0.1% del PIB en los años del periodo mencionado. (FZC 2015, párr. 20) 50 Los resultados del mencionado estudio, cuyas cifras ya tienen casi 20 años, demuestran que el impacto relativo de las zonas francas en la economía y, específicamente, en la inversión extranjera directa, el nivel de empleo, la transferencia de tecnología y el ingreso de divisas, fue considerablemente bajo dado que lograron transformar al país en una economía industrializada y su desempeño siguió siendo inferior a comparación regional y global. (Kamola 2011, pág. 43) En 2005, el volumen de bienes que entraban y salían de la zona franca de Al-Karameh alcanzó las 110.000 toneladas, avaluadas en unos JD 62 millones, es decir, unos USD $87.2 millones. Las últimas cifras oficiales reportan que, para ese año, se habían establecido en AlKarameh unos 120 inversionistas, entre los cuales había sobre todo empresarios de la región de Medio Oriente, es decir iraquíes, saudíes, egipcios y kuwaitíes. (Kamola 2011, pág. 45) Aunque el área de la zona franca actualmente ya es de 10 km², y las consecuencias de la Primavera Árabe y el surgimiento del Estado Islámica en sus actividades económicas no ha sido documentado aún, el comercio y la producción en Al-Karameh están estacados. La frontera ha sido cerrada e incluso atacada en varias oportunidades y los pocos habitantes han preferido trasladarse hacia el occidente del país. (FZC 2015, párr. 24) 3.3. Relación económica de Jordania con Irak Desde finales de la década de 1970, Jordania e Irak empezaron a estrechar sus lazos políticos y económicos. Irak tenía en ese momento una economía mucho más grande que Siria13, por lo que podía dar un apoyo mucho más sólido a Jordania, en un contexto de enfrentamiento regional entre islamistas y laicos. (Ryan 2000, pág. 40). Luego de la guerra del Golfo, las relaciones económicas y los vínculos comerciales entre jordanos e iraquíes se mantenían, incluso a pesar de las sanciones impuestas al régimen de Saddam Hussein desde el inicio del conflicto. El rey Hussein I afirmó entonces que el castigo a Irak no había afectado solamente a los iraquíes, sino que también había llevado a 13 PIB de USD $38.000 millones vs. USD $10 mil millones respectivamente (FZC 2015, párr. 20). 51 Jordania a la recesión que motivó la intervención del FMI a finales del siglo XX (Ryan 2000, pág. 42). Abdallah II., mantuvo un discurso en favor de Irak y del levantamiento del bloqueo económico impuesto. A partir de entonces, Jordania e Irak han tratado de conformar una sociedad comercial para buscar financiación internacional de unos USD $1000 millones para diferentes proyectos comunes. Entre estos figuraba la zona franca y el paso fronterizo de AlKarameh, cuya construcción y modernización requerían unos USD $49 millones y USD $106 millones respectivamente. La renovación de la infraestructura de Al-Karameh incluía obras de mantenimiento en las vías terrestres entre Ammán y Baghdad, con un costo estimado de USD $723 millones, así como la ampliación del puerto marítimo de Áqaba, que valdría unos USD $200 millones. (FZC 2015, párr. 20) Para Irak también era muy importante entonces utilizar el puerto de Áqaba por el empeoramiento de la situación de seguridad en su principal muelle sobre el golfo Pérsico, Basra. Desde el inicio de la guerra, había tenido que optar por transportar los bienes desde y hasta el puerto de Jeddah, en Arabia Saudí, lo que aumentaba los costos y los tiempos. Además se estaba retrasando la entrega de ayuda humanitaria y materiales de reconstrucción para Irak. (Patrick 2013, pág. 9) Para Jordania, el objetivo de cooperar económicamente con Irak era una forma de enfrentar las consecuencias de la recesión, así como apoyar la reconstrucción y el desarrollo de Irak. Se buscaba que el comercio binacional alcanzara, al menos, el nivel que tenía antes de 2003, a pesar de que la dependencia de las empresas jordanas de las exportaciones hacia Irak era casi absoluta. (Abdelrahman 2004, párr. 1) Adicionalmente, el gobierno jordano busca atraer y simplificar las inversiones iraquíes mediante, por ejemplo, la facilitación el procedimiento de ingreso y salida de capital de Jordania. Los permisos de tránsito y de residencia se expiden de forma más simple, al requerir solo la aprobación de los departamentos de seguridad (no del Ministerio de Relaciones Exteriores), y de poder renovarlo a través del Ministerio del Interior . Actualmente, en Jordania viven unos 320.000 trabajadores extranjeros, mayoritariamente iraquíes y sirios. (Jordanian News Agency 2009, párr. 11) 52 Hoy en día, Irak sigue siendo el principal socio comercial de Jordania en términos de exportaciones (USD $1034 millones en 2013), recuperándose muy considerablemente de la cifras más baja de intercambio que hubo luego del inicio de la guerra (USD $152 millones en 2004). (FZC 2015, párr. 6) 3.4. Acuerdos de comercio e inversión regionales e internacionales A la fecha, Jordania tiene 5 acuerdo de comercio vigentes: el Acuerdo de Libre Comercio Árabe (AFTA) que entró en vigencia en 1998; el Acuerdo de Asociación Euro-Jordano, con la UE y la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA)14 que está vigente desde 2002; el Tratado de Libre Comercio Jordano-Estadounidense (JUSFTA) desde 2000; y de ese mismo año, la membresía en la Organización Mundial del Comercio (OMC). (Kamola 2011, pág. 49-54) Jordania firmó tratados comerciales bilaterales con Singapur (2004), Canadá (2009), Turquía (2009), Túnez (1998), Marruecos (1998), Emiratos Árabes Unidos (2000), Kuwait (2001), Siria (2002), Bahrein (2002), Líbano (2002) y Sudán (2003). Además, el proyecto de Al-Karameh fue una de las bases para llegar a la firma de un Tratado de Libre Comercio (TLC) con el Irak de Nouri al-Maliki en 2006, aunque este no ha entrado aún en vigencia debido a la guerra civil. (Al-Khouri 2007, pág. 184) Jordania es un miembro fundador de la Zona Panárabe de Libre Comercio (PAFTA) cuyo tratado, el AFTA, fue adoptado luego de una serie de negociaciones en Consejo de Unidad Económica de la Liga Árabe como parte de un programa para desarrollar y facilitar el comercio regional. (Taleb 2012, pág. 164) En 2006, también entró en vigor el Acuerdo Agadir con Egipto, Túnez y Marruecos, para adoptar las normas de origen que requieren los tratados de asociación con la UE y la EFTA, con el objetivo de crear una zona de libre comercio euromediterránea. (Taleb 2012, pág. 164) 14 Conformada por Islandia, Noruega, Suiza y Liechtenstein. 53 En acuerdos relacionados y complementarios al JUSFTA, Jordania y Estados Unidos establecieron además 13 Zonas Industriales Acreditadas (QIZ). El Complejo Industrial AlHassan, inaugurado en marzo de 1998 en la ciudad de Irbid, fue la primera QIZ del mundo. Las Zonas Industriales Acreditas proporcionan acceso libre de aranceles al mercado estadounidense para productos manufacturados en Jordania, sin cuotas ni restricciones. Las empresas manufactureras acreditadas se establecen en las QIZ, entre las que se destaca la del Complejo Industrial Internacional de Áqaba. La única condición que los acuerdos estipulan es que para que un producto pueda acreditarse y recibir los beneficios de las QIZ, es que al menos el 35% del valor en el que está tasado provenga tanto de fuentes jordanas como israelíes, con posibilidad de participación estadounidense y palestina (MEED 2013, pág. 16). En el tratado también se contemplan mecanismos compensatorias, antidumping y de salvaguardias15. (Taleb 2012, pág. 166) Entre los factores que se consideran prerrequisitos para una integración económica exitosa figuran, como se ha visto en los tratados bilaterales y multilaterales que ha firmado Jordania: la procura de similitud en el poder y la magnitud de costos de las unidades que participaran de la asociación y la complementariedad de los sistemas económicos y legales. Pero, en referencia al régimen híbrido y al mantenimiento de un régimen autocrático analizados en el capítulo 2, hay varios indicadores que podrían dar cuenta del impacto menor al esperado que ha tenido la política económica y exterior de Jordania: la existencia de estructuras de poder pluralistas en los Estados parte de un acuerdo comercial, la percepción positiva en cuanto a la distribución equitativa esperada de los beneficios que traiga la integración, la compatibilidad de los procesos de toma de decisión política, y la capacidad de adaptación y flexibilidad de los gobiernos. (Amin y Hamid 2009, pág. 136) Además de los tratados de libre comercio, Jordania ha firmado 35 acuerdos de protección y promoción de las inversiones y 30 acuerdos para evitar la doble tributación con otros Estados árabes y no árabes. Además, su participación en diferentes instituciones internacionales de cooperación económica refuerza sus obligaciones para reunirse 15 Medidas de emergencia para proteger la industria nacional ante aumento absoluto o relativo de las importaciones, que no requieren una determinación de práctica desleal. Las compensatorias se aplican para restablecer la competencia en caso de que el producto importado esté subsidiado. Las antidumping reaccionan a exportaciones que vengan a un precio inferior al de su mercado local (Taleb 2012, pág. 162). 54 regularmente y estrechar sus relaciones con socios comerciales, con el objetivo de seguir mejorando el clima de negocios en el país. (Taleb 2012, pág. 162) Idealmente, el proyecto neoliberal a cargo del rey Abdallah II., basado en liberalización e integración económicas, le daría a un país pequeño como Jordania la capacidad de responder a déficits de oferta internos, es decir, a situaciones de escasez en varios sectores, y de expandir y diversificar los mercados a los que tiene acceso, contribuyendo a aumentar sus niveles de producción y eficiencia, atendiendo a todas las formas de vulnerabilidad e inseguridad, anteriormente mencionadas. Sin embargo, la ampliación del comercio exterior que involucra tanto las exportaciones como las importaciones han llevado más bien a un desequilibrio comercial estructural; el aumento del grado de apertura ha estado acompañado de un déficit comercial crónico, por lo que el impacto real de un proyecto neoliberalizador como el de Jordania genera incertidumbre y muchas dudas entre diferentes sectores sociales. Las ganancias económicas que le traen los acuerdos de libre comercio a Jordania son mucho menores de lo que desearía el gobierno. (Taleb 2012, pág. 162) Tabla 4. Déficit balanza comercial de Jordania por acuerdo de libre comercio Fuente: (Taleb 2012, pág. 166). Primero, la gran mayoría de las ganancias derivadas del aumento de las exportaciones de Jordania hacia Estados Unidos, después de la entrada en vigor del acuerdo fueron para empresas y trabajadores extranjeros. Segundo, el establecimiento de zonas industriales acreditas en Egipto ha implicado que muchas firmas decidan irse de Jordania, a pesar la garantía de exención arancelaria para sus exportaciones hacia el mercado estadounidense. 55 Tercero, las leyes de protección intelectual y derechos de autor no han convertido a Jordania en un hub regional de información, tecnología y comunicación16. Cuarto, aunque el JUSFTA ha fortalecido algunas industrias, como la farmacéutica, su impacto sigue sin ser significativo para la economía jordana17. (Amin y Hamid 2009, pág. 133) Los sectores que tienen indicadores de crecimiento sostenido no pueden compensar, por ejemplo, la pérdida que significó la caída del precio de las exportaciones textiles desde el inicio de la crisis económica mundial en 2008, que se calcula en USD $1000 millones. Además, el JUSFTA hace poco para contribuir a que Jordania desarrolle otros sectores de su economía, a través de entrenamiento del capital humano o en el desmonte de barreras noarancelarias, como licencias y normas técnicas. (De Jong 2013, pág. 16) Este análisis sugiere que la liberalización económica a través de TLC en Jordania ha contribuido sobre todo al aumento de las importaciones, por encima de las exportaciones, a pesar de los intentos por proteger a la pequeña economía jordana mediante procesos controlados y por etapas. Sin embargo, el déficit comercial de Jordania no solo se debe a la política económica de liberalización18, sino también a limitación histórica de recursos naturales propios. (Taleb 2012, pág. 161) Sin embargo, la monarquía hachemí ve la liberalización económica como un objetivo estratégico para mantener una relación cercana con potencias y grandes organizaciones internacionales como el FMI y el BM y la OMC y no tiene ninguna intención de reversar dicha política. Pero la evidencia cuantitativa muestra resultados mixtos acerca del convencimiento del gobierno de Jordania sobre la neoliberalización. Aunque Taleb estableció a través de un test de Wiener-Granger una relación unicausal entre la variable independiente de apertura comercial y la variable dependiente de crecimiento económico, el modelo estimado de crecimiento en el nivel agregado indicó la existencia de un modesto efecto positivo de la liberalización comercial en el crecimiento económico real. El efecto de la apertura comercial 16 Según el índice de la UIT de 2013, Jordania ocupa el puesto 87 entre 154, por debajo de las monarquías del Golfo y Líbano (UIT 2014). 17 Del PIB jordano de USD $34 mil millones, solo un 7.3% corresponde a exportaciones farmacéuticas (OEC 2015). 18 En 2015, Jordania tuvo en una balanza comercial negativa de $15 mil millones (OEC 2015). 56 con respecto al crecimiento económico es inelástico (0.75) (Taleb 2012, pág. 166), lo que quiere decir que la variación en el índice de liberalización, en este caso un aumento, no implicó un cambio significativo en el crecimiento. Por el contrario, el efecto acumulado de la apertura económica sobre otra variable dependiente, el PIB per cápita real, es positivo y estadísticamente significativo. En el nivel de 5%, Taleb pudo estimar que un aumento del 1% en el índice de apertura comercial aumentará el PIB per cápita real en unos JD 341, que para 2013 fue de USD $5214 (De Jong 2013, pág. 17). Esto quiere decir que gracias a un avance en la liberalización económica, el ingreso podría aumentar en unos USD $500 por persona. La ausencia de grandes inversionistas industriales, la gran dependencia de la economía en el comercio y la falta de especialización en sectores estratégicos que promuevan un crecimiento real y estable generan, empero, muchos interrogantes sobre si la implementación de una zona franca como la de Al-Karameh puede ser un proyecto exitoso. Reid, por ejemplo, se inclina programas a más mediano plazo, que involucren a las entidades estatales en la solución de problemas económicos y fiscales, y que no dependa exclusivamente de agentes privados (Reid 1994, pág. 66). Así, justificar el interés de Jordania en un proyecto de política económica neoliberal tiene que ver con el convencimiento de la monarquía hachemí de que las zonas francas, el libre comercio y la inversión extranjera tienen un fin instrumental de supervivencia, porque contribuyen a crear lazos económicos que legitiman su permanencia en el poder. El rey Abdallah II. ha procurado seguir todas la recomendaciones del FMI y otras organizaciones y gobiernos internacionales, incluso a pesar de la inconformidad entre sus propios ciudadanos, con el fin de mostrar el compromiso y la confiabilidad que el bloque occidental puede tener en Jordania. También ha sido partidario de acercar las relaciones con las monarquías del Golfo, para quienes la estabilidad económica es una prioridad regional por encima de cualquier tipo de reforma política. Sin embargo, en muchos aspectos el proyecto neoliberal de la familia real hachemí tiene poco sustento empírico que indique resultados en cuanto al aumento de su capacidad para atender las necesidades económicas del país. 57 CONCLUSIONES Al preguntarse por el efecto de Jordania de un proyecto estatal neoliberal en las variables de vulnerabilidad y régimen híbrido, encontramos que aparece otra variable interviniente: la supervivencia de la familia real en el poder. En primer lugar, Jordania ha tratado de reducir su vulnerabilidad como parte del proyecto neoliberal, buscando más seguridad económica, social y fronteriza frente a factores externos como las recesiones, los refugiados y el islamismo. Sin embargo, su grado de dependencia de la ayuda internacional en estos tres aspectos sigue siendo muy alta, por lo que el efecto del neoliberalismo en su vulnerabilidad no es muy significativo. Además, hay una relación de doble vía entre la variable independiente y esta variable dependiente, dado que estos indicadores de vulnerabilidad también han sido causas de que la monarquía opte por un proyecto de Estado neoliberal. Se evidencia un efecto cíclico entre sentir los costos de una situación externa, utilizar el neoliberalismo para reducirlos, y reducir la vulnerabilidad en un área a costa de aumentarla en otra. En segundo lugar, el efecto neoliberal en la dinámica de régimen híbrido que prevalece en el análisis sugiere que la monarquía jordana ha hecho cambios democráticos limitados y excluyentes. Se ha enfatizado en la apertura económica y la reorganización del capital, también con el objetivo de asegurar su supervivencia. (Ghanem 2013, pág. 118). Una nueva élite económica y neoliberal ha desplazado en el poder a las familias tribales terratenientes tradicionales, creando nuevas relaciones de lealtad entre la monarquía, los mercados y los grupos sociales que participan activamente del proceso político jordano, fortaleciendo el funcionamiento híbrido del régimen. (Fischbach 2000, pág 43) Un aspecto para profundizar en futuras investigaciones tiene que ver con la relevancia en el ajuste estructural de los servicios militares en Jordania. Esto podría implicar una nueva forma de semi-autoritarismo en Medio Oriente, en el que existe un modelo económico neoliberal alternativo encabezado por el poder militar. (Baylouny 2008, pág. 277) A través de las promesas y reformas políticas y económicas que no alteraban significativamente las estructuras de poder, la monarquía también ha pretendido ganar legitimidad externa al presentar resultados de mayor apertura a gobiernos europeos y 58 norteamericanos, así como de mayor control a las monarquías conservadoras, consolidando su propia forma de neoliberalismo. Las zonas francas han sido privilegiadas como herramientas de política económica por la oportunidad que representan para ganar acceso a grandes mercados de consumo sin cuotas ni aranceles, a través de acuerdos que consolidan el poder local e internacional de la monarquía. El recurso de poder más importante de Jordania es su ubicación geográfica, que ha complementado con estabilidad política y cercanía con varios bloques de regionales con quienes ha cooperado estrechamente. Por ahora, su proyecto neoliberal ha buscado mantener un equilibrio de fuerzas entre Estados Unidos, Israel y Europa, las monarquías del Golfo, y los Estados fragmentados de Irak y Siria, pero dicha posición sigue siendo costosa y complicada de mantener. Esta aproximación en donde la seguridad del régimen resulta ser el fin central del proyecto neoliberal jordano ofrece una perspectiva causal abierta y de doble vía, en donde las amenazas externas, bajo la variable de vulnerabilidad, son muy importantes pero no las únicas. Otros dos indicadores que configuran la variable de régimen híbrido, la desliberalización de la política interna), y la liberalización de la política económica, tienen un efecto claro en la continuidad y la supervivencia del régimen hachemí. 59 BIBLIOGRAFÍA Fischbach, M. R. (2000). State, Society, and Land in Jordan. Leiden: Brill. Gieler, W., y Keller, S. (2014). 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